Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 maja 2019 r. W.Ż. (dalej: "strona", "skarżący", "zobowiązany"), reprezentowany przez radcę prawnego, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS", "organ") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.
Wskazując w uzasadnieniu wniosku na przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek określone w przepisach art. 28 ust. 3 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r. poz. 300 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), pełnomocnik strony podniósł, że postanowieniem z "[...]" Sąd Rejonowy oddalił wniosek strony o ogłoszenie upadłości, zaś postanowieniem z "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego. Pełnomocnik podał, że zobowiązany jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z minimalnym wynagrodzeniem oraz ponosi straty z działalności gospodarczej. Nie posiada środków pieniężnych ani majątku ruchomego. Ponadto umorzenie zaległości uzasadniają wiek zobowiązanego i przewlekłe choroby, które uniemożliwiają poprawę jego sytuacji.
Decyzją z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 177.110,16 zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 418.968 zł oraz kosztami upomnienia w łącznej kwocie 966,86 zł. Stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., lecz skorzystał z prawa do odmowy umorzenia należności w ramach uznania administracyjnego, argumentując, że wnioskodawca nie wykazał, że spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Ponadto organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie należności z tytułu składek. W jego ocenie, ustalenie istnienia przesłanki umorzenia należności nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne. Organ zaniechał właściwej analizy stanu faktycznego, pomimo wykazania trudnej sytuacji finansowej skarżącego oraz jego licznych chorób. Pełnomocnik wyjaśnił dodatkowo, że wnioskodawca ponosi kwotę 500 zł miesięcznie na utrzymanie 10-letniej córki oraz że do tej pory nie dokumentował wydatków ponoszonych na leki. Wskazał, że zadłużenie powstało po wrogim przejęciu działalności gospodarczej przez osoby trzecie. Obecne wpłaty zaliczane są na najdalej wymagalne roszczenia, wobec czego zobowiązany nie ma możliwości terminowego uiszczania aktualnych należności.
Utrzymując w mocy decyzję z "[...]", Zakład w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z "[...]" podniósł, że w związku z ustaleniem, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, jego wniosek wymagał analizy w aspekcie przesłanek udzielenia pomocy publicznej stosownie do art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z 30 marca 2010 r.) oraz przepisów rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. U. UE L 352 z 24 grudnia 2013 r.).
Następnie ZUS wskazał, że ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i materialnej, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania dokonał na podstawie oświadczenia strony, danych własnych oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. W oparciu o te dowody stwierdził, że zobowiązany jest współwłaścicielem w ½ części lokalu mieszkalnego w O. przy ul. "[...]" o powierzchni 76,41 m2, które jest obciążone hipoteką umowną na rzecz Banku A w wysokości 26.520 zł oraz hipoteką przymusową na rzecz ZUS w łącznej wysokości 488.900,04 zł. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z 10-letnią córką P.S. W ramach działalności gospodarczej w zakresie produkcji kakao, czekolady i wyrobów cukierniczych w 2017 r. poniósł stratę w wysokości 76.227,71 zł, w 2018 r. osiągnął dochód w wysokości 20.925,29 zł, zaś w 2019 r. poniósł stratę w wysokości 14.692,55 zł. Aktualnie otrzymuje tylko odroczone zapłaty od nabywców, ma kilku klientów oraz kilku kluczowych dostawców i nie korzysta ze wsparcia z zewnątrz.
Przyznano mu świadczenie rentowe w wysokości 1.354,36 zł brutto, jednakże zostało ono zajęte w toku postępowania egzekucyjnego. Wysokość potrąceń na rzecz ZUS wynosi 302,87 zł miesięcznie, do wypłaty pozostaje kwota 848,60 zł. Zobowiązany ponosi stałe koszty utrzymania w łącznej wysokości 1.500 zł, w tym z tytułu: opłat miesięcznych 300 zł, opłat eksploatacyjnych 500 zł, kosztów leczenia 200 zł oraz innych wydatków 500 zł. Posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 123 euro, które spłaca była żona, oraz wobec ZUS w wysokości 597.045,02 zł.
Zakład stwierdził, że w sprawie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Postanowieniem z "[...]", sygn. akt "[...]", Sąd Rejonowy oddalił wniosek strony o ogłoszenie upadłości z uwagi na to, że majątek nie wystarczyłby na zaspokojenie kosztów postępowania lub wystarczyłby jedynie na zaspokojenie kosztów postępowania. Jednakże, działając w ramach uznania administracyjnego, Zakład odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek. Wskazał, że zobowiązany aktywnie prowadzi działalność gospodarczą, która przy racjonalnej polityce kosztowej może stanowić źródło dochodu na spłatę należności. Nie wystąpiły pozostałe przesłanki unormowane w art. 28 ust. 3 pkt 1 i pkt 3-6 u.s.u.s., gdyż zobowiązany otrzymuje świadczenie rentowe oraz jest współwłaścicielem nieruchomości.
Ponadto wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można też stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. W ocenie Zakładu, aktualnie zaległość jest skutecznie dochodzona ze świadczenia rentowego, zaś po osiągnięciu przez stronę wieku 65 lat będzie możliwe podjęcie dalszych działań egzekucyjnych ze świadczenia emerytalnego. W tych okolicznościach, zdaniem organu, umorzenie zaległości byłoby przedwczesne, skoro istnieją niewykorzystane możliwości egzekucji (wyrok NSA z 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99).
Odwołując się z kolei do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, ZUS stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Wyjaśnił, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązanie się ze zobowiązań. W niniejszej sprawie zobowiązany uzyskuje świadczenie rentowe, przy czym do maja 2019 r. osiągnął przychód z działalności gospodarczej w wysokości 88.834,86 zł, przy kosztach uzyskania przychodu w wysokości 103.527,41 zł. W ocenie organu, wysoki poziom przychodów z działalności gospodarczej, przy odpowiedniej polityce kosztowej, może stanowić stałą bazę do spłaty należności.
Dodatkowo do 12 listopada 2019 r. zobowiązany uzyskiwał dochody w wysokości minimalnego wynagrodzenia ze stosunku pracy, który został rozwiązany na mocy porozumienia stron. Nie korzysta z pomocy społecznej, co wskazuje, że posiada środki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponosi koszty utrzymania córki w wysokości 500 zł miesięcznie, przy czym od 1 lipca 2019 r. opiekunowi dziecka przysługuje prawo do świadczenia rodzinnego z Programu 500+. Skarżący nie wyjaśnił przy tym, dlaczego nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z żoną oraz w jakim zakresie matka przyczynia się do zaspakajania potrzeb córki.
W odniesieniu do przesłanki unormowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Zakład wskazał na ustalenia, z których wynikało, że skarżący ma tętniaka i przebył cztery udary, a ponadto cierpi na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę i cukrzycę. Świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy zostało przyznane na okres od 1 marca 2019 r. do 31 maja 2022 r., a jednocześnie skarżący prowadzi działalność gospodarczą, przy czym do 13 listopada 2019 r. był dodatkowo zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku dozorcy-konserwatora. Z powyższego, w ocenie ZUS, wynika, że stan zdrowia nie pozbawia strony możliwości zarobkowania.
Końcowo Zakład podniósł, że choć aktualna sytuacja finansowa uniemożliwia jednorazową spłatę zadłużenia, to nie przesądza o braku możliwości spłaty w układzie ratalnym. Strona nie udowodniła zaś, że jej sytuacja materialno-bytowa, rodzinna oraz zdrowotna całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę należności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie decyzji ZUS z "[...]" wraz z poprzedzającą ją decyzją z "[...]".
Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa:
- 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności braku wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakim kierował się organ, braku wszechstronnego rozważenia sytuacji strony, w tym w zakresie sytuacji zdrowotnej i finansowej, aktualnych dochodów oraz realnych możliwości uiszczenia należności;
- 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę prowadzącą do błędów w ustaleniach faktycznych w zakresie uznania, że uiszczanie należności nie pozbawia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 3) prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., poprzez przekraczające granice uznania administracyjnego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należności, pomimo zaistnienia przesłanki umorzenia.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku organu do sądu powszechnego o orzeczenie zakazu prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że za najistotniejszą okoliczność warunkującą odmowę umorzenia należności organ uznał fakt prowadzenia działalności gospodarczej, przyjmując, że przy przyjęciu racjonalnej polityki kosztowej działalność ta może stanowić źródło dochodu na spłatę należności. Tym samym organ upatrywał spłaty należności w czysto hipotetycznej sytuacji, która może nie zaistnieć w przyszłości. Podobnie w zakresie świadczenia emerytalnego organ przyjął, że istnieje szansa na skuteczną egzekucję z emerytury po osiągnięciu przez stronę wieku 65 lat oraz po złożeniu przez nią stosownego wniosku.
Tym samym pominął, że na dzień wydania decyzji skarżący nie jest uprawniony do świadczenia emerytalnego, a działalność gospodarcza nie przynosi zysku, który pozwoliłby na uiszczenie należności. Istotne przy tym jest, że we wrześniu 2019 r. ZUS wystąpił przeciwko stronie o orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem z jednej strony organ upatruje możliwości przyszłego zaspokojenia z działalności gospodarczej, co uznaje zarazem za najistotniejszą przesłankę decyzji, z drugiej zaś strony – wystąpił o orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, argumentacja organu w tym zakresie jest sprzeczna wewnętrznie i nielogiczna.
Odnosząc się do stanowiska organu w kwestii skuteczności egzekucji administracyjnej, strona podniosła, że potrącenia ze świadczenia rentowego wynoszą ok. 300 zł miesięcznie, co z uwagi na wysokość dochodzonych należności (ok. 600.000 zł), wskazuje, że ich spłata potrwa 83 lata. Mając na uwadze sytuację finansową, zdrowotną oraz fakt, że zobowiązany na dzień wniesienia skargi ma 63 lata, to z przypuszczeniem graniczącym z pewnością można stwierdzić, że zobowiązanie nie zostanie uiszczone. W ocenie skarżącego, wskazuje to, że organ rażąco przekroczył granice uznania administracyjnego.
Po pierwsze ocenił potencjalną, a nie obecną, sytuację finansową i życiową skarżącego. Po drugie, stanowisko organu jest sprzeczne z orzecznictwem sądowym, zgodnie z którym sam fakt prowadzenia skutecznej egzekucji nie może być decydujący dla oceny przesłanek umorzenia należności z tytułu składek (wyrok WSA w Kielcach z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 359/19).
Strona zarzuciła również, że organ w sposób wadliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w aspekcie możliwości umorzenia należności na podstawie przepisów rozporządzenia. W zakresie analizy przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ ograniczył się do wskazania dochodów i wydatków strony, odstępując od ich jednoczesnego zbilansowania i zweryfikowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Skarżący podniósł, że odmowa umorzenia należności zmusi go do sięgnięcia po pomoc publiczną, co należy ocenić negatywnie w świetle przesłanek umorzenia. W jego ocenie, przedstawione okoliczności wskazują, że obecna sytuacja finansowa nie daje mu możliwości uiszczenia należności w układzie ratalnym.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wniosek o orzeczenie zakazu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jest zasadny i konieczny, gdyż ma na celu zatrzymanie zwiększania się zadłużenia skarżącego, a ponadto stanowi rodzaj sankcji wobec przedsiębiorcy, który pomimo ustawowego obowiązku nie zgłosił wniosku o ogłoszenie upadłości, doprowadzając do obniżenia wartości ekonomicznej przedsiębiorstwa i powiększenia rozmiaru pokrzywdzenia wierzycieli.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił dowód z wniosku ZUS z 17 września 2019 r. o orzeczenie zakazu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Kontroli Sądu – w ramach art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.
Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Taka forma działania administracji publicznej sprowadza się do możliwości wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Przyjęcie pewnego rodzaju elastyczności w stosowaniu prawa wynika głównie z konieczności ustalenia relacji pomiędzy wartościami respektowanymi przez społeczeństwo indywidualnie na potrzeby konkretnej sytuacji. Bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowe kształtuje trwałą i jednolitą linię, zgodnie z którą kontrola sądowa decyzji o charakterze uznaniowym polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego i wnikliwego jego rozważenia.
Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności (wyroki NSA: z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 498/00; z 13 października 2000 r., sygn. akt III SA 3416/99; z 14 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 344/96; z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 272/97; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści regulacji stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. wyżej rozporządzenia.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprecyzowuje w tym względzie ust. 2 tego artykułu, zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.
Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy.
Zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji odmownej powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia (wyrok NSA z 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie proces decyzyjny został przeprowadzony wadliwie. Zakład nie dokonał bowiem rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja życiowa i materialna skarżącego rokuje realne możliwości zaspokojenia należności z tytułu nieopłaconych składek.
Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład wyraził ocenę, że zobowiązany posiada majątek w postaci prawa współwłasności lokalu mieszkalnego, zaś spłata należności z tytułu składek następuje ze świadczenia rentowego, z którego organ egzekucyjny potrąca na rzecz ZUS kwotę w wysokości 302,87 zł miesięcznie. Zakład wskazał również na przyszłe możliwości spłaty zaległości z ewentualnych dochodów skarżącego z działalności gospodarczej, warunkując możliwości spłaty w tym zakresie zaprowadzeniem przez skarżącego innej polityki kosztowej. Ponadto źródeł spłaty należności Zakład upatrywał w świadczeniu emerytalnym spodziewanym po ukończeniu przez zobowiązanego 65. roku życia.
Z kolei z treści wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, a także z dalszych ustaleń postępowania, wynikało, że skarżący posiada względem Zakładu zaległości na łączną kwotę 597.045,02 zł (na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności). Ma aktualnie 64 lata. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małoletnią córką. Utrzymuje się ze świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy i wykazuje stratę z działalności gospodarczej. Z treści dopuszczonego przez Sąd na rozprawie w dniu 23 lipca 2020r., stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z wniosku o orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, wynika, że Zakład pismem z 17 września 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego o orzeczenie pozbawienia strony prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek oraz pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, reprezentanta lub pełnomocnika w spółce handlowej, przedsiębiorstwie państwowym, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszeniu na okres 5 lat.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że niewypłacalność skarżącego ma charakter trwały, jednak skarżący nie wykonał obowiązku złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, w konsekwencji czego doszło do obniżenia wartości ekonomicznej przedsiębiorstwa i powiększenia rozmiaru pokrzywdzenia wierzycieli.
W ocenie Sądu, w przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy na uwzględnienie w pełni zasługiwały zarzuty skargi dotyczące czysto hipotetycznego charakteru rozważań organu w kwestii możliwości zaspokojenia należności z tytułu składek z ewentualnych przyszłych dochodów strony, tj.: z działalności gospodarczej oraz świadczenia emerytalnego. Rozważania te nie zostały poparte jakąkolwiek analizą realności osiągnięcia przez skarżącego dochodów w wysokości umożliwiającej spłatę należności na kwotę niemal 600.000 zł. Organ nie mógł zająć stanowiska w kwestii skuteczności egzekucji z jedynie potencjalnych i trudnych do prognozowania w przyszłości dochodów, których wysokości nie jest w stanie oszacować. Odwołując się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności przyszłych i niepewnych, sformułował ocenę, która – zdaniem Sądu – miała charakter arbitralny, nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Samo prawdopodobieństwo osiągnięcia w przyszłości dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, dana osoba uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1490/17).
W ocenie Sądu, koncentrując się w rozpoznawanej sprawie na przyszłych i jednocześnie niepewnych okolicznościach dotyczących możliwości zarobkowych strony, zarówno co faktu ich wystąpienia, jak i co do ich ewentualnej wysokości, organ nie dokonał rzetelnej analizy, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia zaległych należności z tytułu składek. Wprawdzie organ zauważył, że skarżący ma hipotetyczną możliwość zarobkowania, jednakże nie rozważył, czy te możliwości są realne, uwzględniając w szczególności wiek skarżącego, jego stan zdrowia, posiadane wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz wpływ faktu ewentualnego orzeczenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na te możliwości.
Wskazując na powyższe, jako godzące w wyłożone powyżej zasady uzasadniania decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a także w zasadę budowania zaufania do organów administracji publicznej, należało ocenić działania ZUS, który z jednej strony dopatrywał się możliwości zaspokojenia wierzytelności z dochodów z działalności gospodarczej, z drugiej zaś strony – skierował do sądu powszechnego wniosek o orzeczenia wobec skarżącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Zachowanie organu, który za najistotniejszą okoliczność warunkującą odmowę umorzenia należności uznał fakt prowadzenia działalności gospodarczej, a przy tym jednocześnie podjął działania uniemożliwiające stronie prowadzenie działalności gospodarczej i w konsekwencji spłatę należności z tego źródła przychodów, jest wewnętrznie sprzeczne i zasługuje na zdecydowaną dezaprobatę.
Zdaniem Sądu, w przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie sposób również było zaakceptować stanowisko organu, że nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.
Nie przesądzając o powyższych okolicznościach, wskazać należy, że budzą wątpliwości rozważania organu w zakresie możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Nie można bowiem zaakceptować dokonanej przez Zakład analizy okoliczności sprawy, skoro z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ dysponował potwierdzeniem, że jedynym dochodem 64-letniego aktualnie skarżącego jest świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznane na okres od 1 marca 2019 r. do 31 maja 2022 r. Mając to na uwadze, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, w sprawie należało wnikliwie ocenić niebezpieczeństwo, w przypadku odmowy umorzenia, zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Do takich zagrożeń zaliczono w rozporządzeniu pozbawienie zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Tymczasem organ rentowy ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że skarżący, pomimo chorób, jest aktualnie aktywny zawodowo oraz ocenił arbitralnie, że będzie aktywny zawodowo również w przyszłości. Rozważenie interesu strony postępowania w sprawach o umorzenie składek musi być akcentowane szczególnie wyraźnie i znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 179/16).
Również okoliczność niekorzystania jak dotychczas z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że nie ma zagrożenia, że strona nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13).
Odnośnie stanowiska Zakładu, że skarżący może spłacać zadłużenie w ramach układu ratalnego, wskazać należy, że zestawiając obecne dochody skarżącego i całokształt jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, oczywiste jest, że nie sposób za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Upatrywanie przez Zakład perspektywy zaspokojenia zaległości w wysokości ok. 600.000 zł, podczas gdy jedynym realnym dochodem skarżącego jest świadczenie rentowe o wysokości 1.354,36 zł brutto miesięcznie, kłóci się z elementarną powszechną wiedzą.
Z kolei w odpowiedzi na argumentację Zakładu dotyczącą ciężaru dowodowego, należy wyjaśnić, że rozporządzenie używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy powinna była skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji skarżącego. Zaznaczenia również wymaga, że uzasadnienie odmowy umorzenia należności ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że skarżący, jako przedsiębiorca, prowadzi profesjonalną działalność i ponosi ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (wyrok NSA z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Materiał dowodowy nie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.
Z powyższych względów Sąd uznał, że sprawa winna być ponownie rozpatrzona w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu ZUS zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. W tych ramach powinien przede wszystkim uzasadnić, czy sytuacja finansowa i osobista strony pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności. Dokonując tych ustaleń, powinien odnieść się do sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, i w tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przedstawić ustalenia dotyczące ściągalności zadłużenia oraz prognozy co do efektywności egzekucji w przyszłości, czego nie uczynił w sposób wystarczający.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiała zostać uchylona. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).