Uzasadnienie
A sp. z.o.o. z siedzibą w O (dalej skarżąca, spółka, wnioskodawca) ubiegała się o dofinansowanie projektu pt: "I", złożonego w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1, Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020.
Zarząd Województwa, działający jako Instytucja zarządzająca (dalej organ, IZ), wydał w dniu "[...]" informacje o nie uwzględnieniu protestu spółki (nr "[...]")).
A sp. z.o.o. z siedzibą w O, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie.
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca (dalej IZ), ogłosił konkurs nr "[...]" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020 Działanie 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości), Poddziałanie 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw. W ramach konkursu skarżąca złożyła wniosek nr "[...]" o dofinansowanie projektu pt.: "I".
Po dokonaniu oceny projektu przez KOP, stwierdzono, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". IZ pismem z "[...]"r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu.
Od przedmiotowego rozstrzygnięcia wnioskodawca "[...] r. (data wpływu do Urzędu Marszałkowskiego Województwa W w O) złożył protest. W uzasadnieniu podnosił, że, nie został wezwany do poprawy/uzupełnienia dokumentów w odniesieniu do kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw", został natomiast oceniony negatywnie z powodu jego niespełnienia.
Pismem z "[...]" r., IZ poinformowała Wnioskodawcę o uwzględnieniu protestu i przekazaniu projektu do ponownej oceny kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". W związku z powyższym do przeprowadzenia oceny powołano nowego eksperta z przedmiotowej dziedziny. W trakcie oceny spełnienia kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) Komisja Oceny Projektów (dalej KOP) zwróciła się do wnioskodawcy pismem z "[...]" r o przedłożenie uzupełnienia lub poprawy projektu. W dniu "[...]" r. wnioskodawca dostarczył wyjaśnienia.
Ostatecznie KOP, stwierdziła, że ww. projekt nie spełnia: Kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". Jak wywodzono wnioskodawca wraz z wnioskiem o dofinansowanie przedstawił 42 zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis, jednak dotyczyły one jedynie 15 firm, co daje 5 przedsiębiorstw średniorocznie na przestrzeni ostatnich trzech lat. Wnioskodawca został wezwany do udokumentowania doświadczenia w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw i przedłożenia brakujących zaświadczeń (min. 15 firm). W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnień, wnioskodawca przedstawił dodatkowe zaświadczenia potwierdzające udzielenie pomocy de minimis 20 przedsiębiorcom. Wszystkie przedłożone w uzupełnieniu zaświadczenia potwierdzały udzielenie pomocy de minimis po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. po "[...]" r., wobec tego nie mogły być uwzględnione przy ocenie przedmiotowego kryterium.
Jak wywodziła IZ zgodnie z Załącznikiem nr 11 do Regulaminu konkursu - Kartą z definicjami kryteriów wyboru projektów w celu spełnienia kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 Wnioskodawca ma obowiązek udokumentowania doświadczenia w świadczeniu usług na rzecz min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat od daty złożenia wniosku o dofinansowanie, lub jeśli okres funkcjonowania jest krótszy - w tym okresie (mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis). Przedłożone przez Wnioskodawcę dokumenty pozwalały na potwierdzenie doświadczenia w świadczeniu usług jedynie na rzecz 15 przedsiębiorstw w okresie trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie (5 przedsiębiorstw średniorocznie co oznaczało, że przedmiotowe kryterium nie zostało spełnione).
IZ pismem z "[...]"r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu.
Od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżąca spółka pismem z "[...]"r. złożył protest. W treści protestu kwestionowała stanowisko IZ w przedmiocie nie spełnienia przez wnioskodawcę kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw".
IZ pismem z dnia "[...]"r. poinformowała skarżącą o nie uwzględnieniu protestu i podtrzymaniu negatywnej oceny projektu z dnia "[...]"r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że IZ uznała zarzuty skarżącej w zakresie kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw " za niezasadne. W ramach powyższego kryterium weryfikacji podlegało udokumentowane doświadczenie wnioskodawcy w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat (lub w przypadku, gdy okres funkcjonowania jest krótszy - od momentu funkcjonowania) - mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis. IZ wskazała, że projekt nie spełniał przedmiotowego kryterium. Wnioskodawca do wniosku o dofinansowanie dołączył 42 zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis, które dotyczyły 15 przedsiębiorstw. Wnioskodawca funkcjonował w ciągu ostatnich trzech lat, zatem doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorców wynosi średniorocznie 5 przedsiębiorstw.
W studium wykonalności wnioskodawca podał, że "od października 2018 r. wydał przeszło 30 zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis". Przedstawiono dokumenty potwierdzające 42 zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis, które dotyczyły 15 przedsiębiorstw. W ramach uzupełnienia dokumentacji projektowej wnioskodawca przedstawił dodatkowe zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis, które dotyczyły 20 przedsiębiorstw. Jednakże zaświadczenia te datowane były po terminie złożenia wniosku o dofinansowanie "[...]". IZ wskazywała, że na stronie internetowej w ogłoszeniu o konkursie opublikowany był Regulamin konkursu, który zawierał wykaz dokumentów wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu (Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełniania załączników). W rozdziale II pkt. 3 Instrukcji wskazany był obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw.
Tym samym na moment złożenia wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zobowiązany był dostarczyć dokumenty - zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis potwierdzające objęcie usługami min. 30 przedsiębiorstw w ciągu ostatnich trzech lat (co daje 10 średniorocznie). W przypadku braku dołączenia dokumentów do złożonego wniosku, zgodnie z Regulaminem konkursu, możliwe było ich uzupełnienie. Jednakże nie można było utożsamiać prawa uzupełnienia wniosku z przesuwaniem każdorazowo terminu liczenia "ostatnich trzech lat". IZ wskazywała, że uzupełnienia obejmować mogło dokumenty nie załączone do złożonego wniosku, a nie nowe dokumenty świadczące o stanie po złożeniu wniosku o dofinansowanie.
Ponadto kryterium merytoryczne (punktowe) nr 4 "Doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw", którego definicja wskazuje, iż punktacja przyznawana będzie na podstawie podanej średniorocznej liczby przedsiębiorstw, którym świadczone były usługi potwierdza, że okres "ostatnich trzech lat" należało liczyć do momentu złożenia wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie powinien załączyć do niego dokumenty spełniające warunki konkursu zawarte w dokumentacji konkursowej w dniu jego złożenia. Mając powyższe na uwadze, po analizie dokumentacji projektowej stwierdzono, że wnioskodawca przedstawił 42 zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis dla 15 przedsiębiorstw. Oznacza to, że średniorocznie w ciągu ostatnich 3 lat wnioskodawca udzielał wsparcia 5 przedsiębiorstwom, potwierdzonymi zaświadczeniami o pomocy de minimis. IZ odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy wskazywała, że kwestionował on sposób liczenia i oceny zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis.
Wnioskodawca zauważał, że gdyby o spełnieniu kryterium doświadczenia decydowała ilość przedsiębiorstw, na rzecz których wnioskodawca świadczył usługi, to kryterium to miało by charakter dyskryminacyjny. Wnioskodawca zarzucał również, że podmioty działające krócej niż 3 lata, nie mają obowiązku wykazania świadczenia usług dla 30 różnych przedsiębiorstw, a wystarczy, że wykażą świadczenie usług dla 20 przedsiębiorstw, jeśli działają 2 lata lub 10 przedsiębiorstw, jeśli działają 1 rok. IZ odnosząc się do powyższego stanowiska argumentowała, że wnioskodawca nie brał pod uwagę, że podmioty działające krócej na rynku miały mniej czasu na zdobycie doświadczenia i różnice te niweluje właśnie średnioroczna ocena ilości zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis. Ustalenie dla wszystkich podmiotów jednakowej liczby przedsiębiorców objętych usługami wnioskodawcy było by dyskryminacją podmiotów działających krócej, które miały mniej czasu na zdobycie takiego samego doświadczenia jak podmioty działające dłużej na rynku.
Sprowadzenie oceny kryterium do wartości średniorocznej, powoduje, że każdy wnioskodawca powinien wykazać się tym samym średnim doświadczeniem. Ponadto kryterium jasno wskazuje, że ocenie podlega ilość przedsiębiorstw objętych wsparciem, nie zaś ilość zaświadczeń o pomocy de minimis. Na stronie internetowej w ogłoszeniu o konkursie wskazano wyraźnie, że kryteria wyboru projektów wskazane są w Szczegółowym opisie osi priorytetowych oraz w załącznikach do Regulaminu konkursu", zaś w jednym z załączników do regulaminu konkursu (zał.
8) przedstawiono Wzór Listy sprawdzającej do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych), w którym przedstawiono opis kryterium, w którym weryfikowane jest czy Wnioskodawca posiada udokumentowane doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat (lub w przypadku gdy okres funkcjonowania jest krótszy - od momentu funkcjonowania) - mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis. W proteście wnioskodawca podnosił również argument, iż sformułowanie "objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat" nie oznacza różnych przedsiębiorstw, zaś dla spełnienia kryterium wnioskodawca uważa, iż należy liczyć ilość zaświadczeń, nie zaś ilość przedsiębiorstw objętych pomocą. Wnioskodawca uzasadniał, że w jego interpretacji nie chodzi o różne przedsiębiorstwa (firmy), a kryterium mierzone jest liczbą wystawionych zaświadczeń de minimis. Wnioskodawca twierdził, że opis kryterium nie wyjaśnia, że przy ocenie doświadczenia wnioskodawców należy brać pod uwagę jedynie usługi świadczone na rzecz różnych przedsiębiorstw (przedsiębiorstw prowadzonych pod różną firmą)". Wnioskodawca stwierdził, że przy ocenie doświadczenia w realizowaniu określonych usług kluczowa jest ilość usług, a nie ilość jednostek, które skorzystały z tych usług". W opinii IZ, przedstawione wyżej stanowisko wnioskodawcy stanowiło nadinterpretacje warunków oceny przedmiotowego kryterium.
Od informacji IZ z dnia "[...]"r. o nie uwzględnieniu protestu skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, datowaną na "[...]"r.
Skarżąca spółka zarzuciła IZ naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie w sposób nierzetelny i z naruszeniem zasady równości. Jako konkretyzację tego zarzutu wskazano, że niezasadnie IZ uznała że skarżąca powinna udokumentować doświadczenie świadczenia usług na rzecz 10 różnych przedsiębiorstw.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.
W uzasadnieniu skargi, wskazano, że karta z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020, stanowiąca załącznik do Regulaminu konkursu, określa znaczenie kryterium merytorycznego specyficznego oznaczonego nr 4, pn.: Wnioskodawca posiada doświadczenie świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw w następujący sposób: "Ocenie podlega udokumentowane doświadczenie wnioskodawcy w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat (lub w przypadku gdy okres funkcjonowania jest krótszy od momentu funkcjonowania) - mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis". Jak wywodziła skarżąca, IZ z treści powyższej definicji wywodziła, że warunkiem spełnienia tego kryterium jest, aby wnioskodawca, który prowadzi działalność dłużej niż 3 lata, przedłożył zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis wystawione w okresie ostatnich 3 lat, dla co najmniej 30 różnych przedsiębiorstw.
Tymczasem, w ocenie skarżącej spółki interpretacja postanowień regulaminu prowadzić mogła również do przyjęcia, że omawiane kryterium zostało spełnione również wtedy, gdy w okresie ostatnich trzech lat wnioskodawca świadczył 30 usług na rzecz przedsiębiorstw, niezależnie od firmy, pod jaką przedsiębiorstwa te były prowadzone. W opisie kryterium nie zostało wyraźnie wyjaśnione, że do doświadczenia podlegającego uwzględnieniu należy brać pod uwagę jedynie usługi świadczone na rzecz różnych przedsiębiorstw (przedsiębiorstw prowadzonych pod różną firmą). Wskazano jedynie, że usługa ma być świadczona na rzecz przedsiębiorstwa (czyli z wyłączeniem usług świadczonych na rzecz jednostek nie spełniających definicji przedsiębiorstwa). Innymi słowy, w ocenie skarżącej, zwrot "objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat" nie jest tym samym zwrotem co: "objęcie usługami min. 10 różnych przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat" czy też "objęcie usługami min. 10 firm średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat".
Skarżąca podnosiła, że skoro omawiane kryterium odnosi się do doświadczenia, to naturalne jest, że kluczowa dla jego oceny jest ilość usług, a nie ilość jednostek, które skorzystały z tych usług. W ocenie wnioskodawcy, gdyby celem analizowanego kryterium było wykazanie faktu świadczenia usług na rzecz 30 różnych przedsiębiorstw (czy też 30 firm), to wynikałoby to wprost z jego opisu. Tymczasem brzmienie kryterium nie narzuca wystawienia zaświadczeń dla 30 różnych podmiotów (firm). Kryterium mierzone jest liczbą wystawionych zaświadczeń de minimis i tych skarżąca dostarczyła w liczbie 43. Każde z wystawionych zaświadczeń dotyczy innej usługi nabywanej przez przedsiębiorstwo od skarżącej. W efekcie, w okresie ostatnich 3 lat średniorocznie skarżąca świadczyła usługi na rzecz 15 przedsiębiorstw (niezależnie od tego, jak nazywają się te przedsiębiorstwa).
Nie sposób zatem uznać, że nie spełniała warunku świadczenia usług na rzecz średniorocznie min. 10 przedsiębiorstw w okresie ostatnich trzech lat tj. kryterium merytorycznego specyficznym oznaczonym nr 4, pn.: Wnioskodawca posiada doświadczenie świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw. Zdaniem skarżącej, powyższego wniosku nie może zmienić brzmienie Wzoru Listy sprawdzającej, jak sugeruje to IZ.
W dalszej części argumentacji skarżąca spółka wywodziła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wyraża obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia przez właściwą instytucję kryteriów wyboru projektów, co oznacza, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz zasad ich spełniania, co służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny oraz eliminowaniu w tym zakresie ryzyka dowolności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy skarżąca wskazywała, że nie będzie spełniała warunku rzetelności ocena, która z definicji kryterium wywodzi warunki nie wyrażone w nim wprost.
W odpowiedzi na skargę, IZ wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu IZ wskazała, że podstawą oceny projektu skarżącej były zapisy Regulaminu przyjętego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Kryterium merytoryczne specyficzne (obligatoryjne) nr 4 " Wnioskodawca posiada doświadczenie świadczenia usług na rzecz przedsiębiorstw zdefiniowano w następujący sposób: Ocenie podlega udokumentowane doświadczenie wnioskodawcy w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lata (lub w przypadku gdy okres funkcjonowania jest krótszy-od momentu funkcjonowania) - mierzone zaświadczeniami de minimis. Powyższe oznaczało, że podczas oceny spełnienia kryterium IZ każdorazowo badała liczbę przedsiębiorstw objętych usługami wnioskodawcy, a nie liczbę usług wyświadczonych przez wnioskodawcę. Dokumentem potwierdzającym doświadczenie jest zaświadczenie o udzielonej pomocy de minimis wystawione każdemu z przedsiębiorstw.
Przedłożenie kilku zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis temu samemu przedsiębiorstwu było zatem traktowane, jako potwierdzenie wsparcia jednego przedsiębiorstwa. W powyższy sposób odbywała się ocena spełnienia kryterium, w stosunku do wszystkich projektów złożonych w konkursie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zasady postępowania, obowiązujące organ podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów określone zostały w ustawie wdrożeniowej, tj. ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431).
Z art.61 ust.8 tej ustawy wynika, że sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W postępowaniu sądowym badane jest, czy został zachowany tryb postępowania określony przepisami prawa i kryteriami wyboru projektów zawartymi w przepisach i stosownych regulaminach konkursowych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, sąd bada, czy miały one wpływ na wynik oceny.
W art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej zawarte są wiążące organ zasady wyboru projektów, nakazujące dokonywanie oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust.5 ustawy wdrożeniowej, Instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.
Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Dodać przy tym należy, iż rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy wszakże zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Bowiem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona.
Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że sąd nie jest kolejną, trzecią instancją badającą poprawność wniosku, lecz dokonuje kontroli prawidłowości oceny działania organu. Sąd może zaś stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą.
Mając na względzie powyższe założenia, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie ocena wniosku dokonana przez IZ nie naruszała prawa.
Przystąpienie do konkursu oznacza akceptację przez uczestników jego zasad. Tym samym granice niniejszej sprawy obejmować mogły jedynie ocenę stosowania przez IZ tak przepisów powszechnie obowiązującego prawa jak postanowień regulaminu konkursu i jego załączników. Poza granicami niniejszej sprawy jak i kognicji sadu znajdowała się merytoryczna ocena samych kryteriów ustanowionych regulaminem. W tym kontekście przywołania wymagało stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z 18 października 2018r. (sygn. akt I SA/Rz 781/18) (dostępne w CBOSA) zgodnie z którym Sąd administracyjny rozpoznając skargę konkretnego podmiotu na wydane w stosunku do niego rozstrzygnięcie posiada jedynie kompetencję do badania, pod kątem legalności, tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może więc odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Stanowisko to podzielił skład orzekający w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie oś sporu między stronami stanowiła kwestia oceny spełnienia przez skarżącą spółkę kryterium merytorycznego (punktowego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw" i interpretacji opisujących to kryterium warunków konkursu. W tym zakresie IZ przyjmowała, że obowiązkiem wnioskodawców było przedstawienie zaświadczeń o udzieleniu pomocy de minimis dla 10 różnych przedsiębiorstw (podmiotów) średniorocznie w okresie trzech lat poprzedzających datę złożenia wniosku. Skarżąca przyjmowała zaś że wystarczającym dla spełnienia wzmiankowanego wyżej kryterium jest przedstawienie zaświadczeń o udzieleniu pomocy de minimis dla 10 spraw/usług pomijając warunek ich dywersyfikacji podmiotowej.
Odnosząc się do tak zarysowanego problemu, zaznaczyć należy, że w sprawie nie budziło w zasadzie wątpliwości obowiązywanie regulaminów stanowiących elementy składowe dokumentacji systemu realizacji programu operacyjnego i fakt ich wiążącego dla uczestników konkursu charakteru. Zaznaczenia wymaga jedynie, że obiekcje skarżącej co do stosowania postanowień poszczególnych załączników do regulaminu konkursu dotyczyły, nie tyle ich wiążącego charakteru, co ustalenia ewentualnego pierwszeństwa w razie kolizji na zasadzie lex specialis. Sama skarżąca powoływała się przy tym na treść poszczególnych załączników do regulaminu konkursu.
Wskazać należy również na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 14 września 2018r. (sygn. akt I GSK 2540/18) (CBOSA) zgodnie z którym z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wywieść można, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji.
Jak wskazała sama skarżąca spółka, karta z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz z warunkami formalnymi w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020, stanowiąca załącznik nr. 11 do Regulaminu konkursu, określa znaczenie kryterium merytorycznego specyficznego oznaczonego nr 4, tj.: Wnioskodawca posiada doświadczenie świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw" w następujący sposób: "Ocenie podlega udokumentowane doświadczenie wnioskodawcy w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat (lub w przypadku gdy okres funkcjonowania jest krótszy od momentu funkcjonowania) - mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis". Podobnie sporne kryterium opisywane było w zał.
Nr. 8 do regulaminu Wzór Listy sprawdzającej do weryfikacji kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów konkursowych w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości) Poddziałania 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020. Zgodnie z treścią powyższego dokumentu sprawdzeniu podlega czy "Wnioskodawca posiada udokumentowane doświadczenie wnioskodawcy w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat (lub w przypadku gdy okres funkcjonowania jest krótszy – od momentu funkcjonowania) – mierzone zaświadczeniami o udzielonej pomocy de minimis".
Z kolei załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełniania załączników w rozdziale II zatytułowanym Dodatkowe dokumenty wymagane w momencie złożenia Wniosku o dofinansowanie projektu wskazywał, że: "w przypadku Osi Priorytetowej Inteligentna Gospodarka Warmii i Mazur w ramach Poddziałania 1.3.1 Inkubowanie przedsiębiorstw Wnioskodawca/partnerzy zobowiązani są dostarczyć kopie zaświadczeń o udzielonej pomocy de minimis wystawionych przedsiębiorstwom, dotyczących świadczenia usług inkubowania w ciągu ostatnich 3 lat (w przypadku gdy okres funkcjonowania – jest krótszy – od momentu funkcjonowania).". Wiążący charakter przywoływanych dokumentów i ich postanowień nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie. Za sporną uznać należało zaś interpretację tych regulacji tj. treść normy powinno zachowania jaką wywieść można było z ich treści.
Podkreślić należy zatem, że podstawowe reguły wykładni prawa stosowane na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących nie tylko mogą ale powinny być stosowane także wobec postanowień Regulaminu konkursu nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W na lata 2014-2020.
W kontekście metodyki stosowania reguł wykładni przywołać należało stanowisko wyrażone w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1999 r. FPK 3/99 (CBOSA). Wskazano w niej, że odnośnie do reguł interpretacji przepisów prawnych powszechnie zalecanych przez teorię prawa (por. np. J. Wróblewski: Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1969; M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972; Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980; S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; M. Zieliński: Wyznaczniki reguł wykładni prawa, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 3-4, s. 1-20) oraz przez naukę prawa podatkowego (por. np. S. Rozmaryn: Prawo podatkowe a prawo prywatne w świetle wykładni prawa, Lwów 1939; R. Mastalski: Interpretacja prawa podatkowego, Wrocław 1989; A. Gomułowicz w pracy zbiorowej A. Gomułowicz, J. Małecki: Podatki i prawo podatkowe, Poznań 1998) należy wymienić następujące ogólne zasady postępowania przez interpretatora podatkowego tekstu prawnego:
- - należy najpierw ustalić, czy dany wyraz (zwrot) budzący wątpliwości interpretatora nie ma definicji legalnej w akcie prawnym, w którym się znajduje, chyba że w tekście danej ustawy jest wyraźne odesłanie do innej ustawy;
- - w razie braku definicji legalnej należy podjąć działania mające na celu ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku prawniczym (języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego) danej gałęzi prawa;
- - w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego.
- - dopiero po wyczerpaniu reguł językowych może nastąpić stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych (np. wykładni systemowej i celowościowej prawa podatkowego), nakazujących wybrać - spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego znaczeń tekstu prawnego - takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości.
Przywołane wyżej uwagi mogły być przeniesione na grunt niniejszej sprawy w celu usunięcia wątpliwości co do treści obowiązku wynikającego z kryterium merytorycznego (punktowego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". Jednocześnie podkreślenia wymagało, że wykładania pojęcia "objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie" wymaga odniesienia się do treści wszystkich cytowanych wyżej źródeł (załączników do regulaminu konkursu). W braku odmiennych postanowień regulaminu, mają one formalnie równą moc prawną i ewentualne kolizje między ich postanowieniami sprowadzić należy do ustalenia pierwszeństwa określonego przepisu na zwykłych zasadach.
Przyjąć należało również, że "Wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia wykładni prawa, lecz także zakreśla jej granice. Sens słów i zwrotów jest bowiem nieprzekraczalną barierą procesów wykładni, a jej przełamanie prowadzi nieuchronnie do rozstrzygnięcia interpretacyjnego contra legem." (B. Brzeziński: Wykładnia przepisów prawa podatkowego /w:/ System prawa finansowego, tom I: Teoria i nauka prawa finansowego, pod red. C. Kosikowskiego, Oficyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2010, s. 293). O poprawności interpretacji najlepiej świadczy zaś okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik.
Biorąc powyższe pod uwagę, przyjąć należało, że zwrot: "świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat" (załącznik nr. 11 do regulaminu konkursu Karta z definicjami kryteriów wyboru projektów) jednoznacznie wskazuje, że warunkiem spełnienia obowiązku jest świadczenie usług dla minimum 10 różnych podmiotów średniorocznie. Nie można przyjąć by w sposób przypadkowy użyta została liczba mnoga w przypadku określenia "przedsiębiorstw", a sam zwrot "przedsiębiorstwo" interpretować należało jako samodzielny indywidualny podmiot – na którego rzecz wnioskodawca świadczył usługę. Interpretacja taka będzie zbieżna nie tylko ze znaczeniem tego zwrotu przyjętym w języku potocznym ale i definicją przedsiębiorstwa zawartą w art. 55 (1) Kodeksu cywilnego. Za przyjęciem takiego znaczenia analizowanego terminu przemawia analiza treści wszystkich cytowanych wyżej załączników do regulaminu konkursu.
W każdym ze źródeł użyto liczby mnogiej "przedsiębiorstw", co pozwala przyjąć, że chodziło o zróżnicowanie podmiotowe w zakresie odbiorców usług wnioskodawcy. Zgodnie z treścią zał. Nr. 8 do regulaminu konkursu: wnioskodawca posiada udokumentowane doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw, rozumiane jako objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie w ciągu ostatnich trzech lat. W sformułowaniu tym nie akcentowano zatem tylko kryterium przedmiotowego tj. ilości samych usług – jak twierdziła skarżąca - lecz wprowadzono jego uzupełnienie odnoszące się do kwestii podmiotowych 10 przedsiębiorstw średniorocznie. Podobnie wyjaśniać można treść przywoływanego przez samego skarżącego załącznika nr.
11. Podkreślenia wymagało, że w żadnym ze źródeł nie wskazano wyłącznie na kryterium przedmiotowe tj. określoną ilość samych usług. Uzupełnienie tego kryterium o wskazanie, że winny być one świadczone na rzecz 10 przedsiębiorstw nie może być traktowane jako zabieg przypadkowy lub zbędny. Nie jest zaś możliwe dokonywanie wykładni żadnego zwrotu kształtującego normę powinno zachowania w taki sposób by pewne jego elementy okazały się zbędne ("niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" - por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 400). Przyjmując proponowana przez skarżąca spółkę interpretację znaczenia postanowień regulaminu i jego załączników, przyjąć należało, że wprowadzenie dodatkowego kryterium "objęcie usługami min. 10 przedsiębiorstw średniorocznie" jest zbędne bowiem wystarczające było by określenie że wymagane jest wykonanie 10 usług średniorocznie bez podmiotowego ich różnicowania. Interpretacja taka stanowiła by jednak naruszenie utrwalonych zasad wykładni prawa i prowadziła do wypaczenia sensu analizowanych treści.
Skoro zatem skarżąca nie przedstawiła wymaganych warunkami konkursu zaświadczeń negatywna ocena jej wniosku była uzasadniona.
Na uwzględnienie nie mogą zasługiwać również twierdzenia strony skarżącej, że w związku z postępowaniem doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 poprzez niejasne, nieprecyzyjne sformułowanie warunków konkursu oraz dyskryminacyjny charakter kryterium merytorycznego (punktowego) nr 4 "Wnioskodawca posiada doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw". Powyższe zarzuty sprowadzają się de facto do zakwestionowania warunków samego konkursu i postanowień regulaminu jako dyskryminacyjnych i zakładających nierówne traktowanie uczestników konkursu. Podkreślić należało, raz jeszcze, ze granice niniejszego postępowania nie pozwalały na ingerencję lub ocenę merytoryczną warunków konkursu, a do tego zmierzała strona. Słusznie IZ w odpowiedzi na skargę wskazywała, że kontrola sądowo-administracyjna zapadających rozstrzygnięć instytucji zarządzających, nie jest miejscem do kwestionowania zasadności ustanowionych kryteriów oceny i przywoływała w tym kontekście stanowisko WSA we Wrocławiu (wyrok z 23.06.2017 r. III SA/Wr 328/17).
Sąd w przywoływanym wyroku wyraźnie stwierdził, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, że zadaniem sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.
Ocena postanowień Regulaminu konkursu mających zastosowanie w sprawie – a właściwie wywodzonych z nich norm postępowania – pod kątem ich formalnej zgodności z zasadami wynikającymi z art. 37 ustawy wdrożeniowej prowadziła zaś do wniosku, że nie naruszały one ustawowych zasad równości i przejrzystości procesu oceny, ani nie kolidowały z podstawowymi zasadami państwa prawnego. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, który został zrealizowany. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru., co także miało miejsce.
Wniosek skarżącej spółki został oceniony w oparciu o kryteria, które obowiązywały wszystkich uczestników. Ocena postanowień Regulaminu konkursu mających w sprawie zastosowanie mogła zaś prowadzić tylko do wniosku, iż nie naruszają one ustawowych zasad równości i przejrzystości procesu oceny, ani nie kolidują z podstawowymi zasadami państwa prawnego. Przyjęte kryterium oceny doświadczenie w świadczeniu usług na rzecz przedsiębiorstw było dopuszczalne i zostało zastosowane i ocenione w sposób właściwy. Przewidywało ono tożsamy dla wszystkich uczestników sposób udokumentowania doświadczenia w realizacji określonych zadań. Sposób jego ustalenia, pozostaje poza kognicją sadu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji.