Uzasadnienie
Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w E. (dalej: "Wspólnota", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Elbląg (dalej: "organ I instancji") z 22 listopada 2021 r. nr DSM-PiO.6232.141.2021.JK określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położną w E. przy ul. [...] w kwocie 1.328,40 zł za październik 2021 r.
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wskutek zawiadomienia ze strony E. Sp. z o.o. w E., tj. podmiotu odbierającego odpady komunalne, dotyczącego braku segregacji odpadów (pismo z 13 października 2021 r.). Nieprawidłowości w tym zakresie potwierdzone zostały w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji w dniu 18 października 2021 r., podczas której stwierdzono brak segregacji odpadów komunalnych, stwierdzono m. in., że w pojemnikach na odpady powstałe po segregowaniu znajdowały się opakowania z tworzyw sztucznych, szkło, puszki, makulatura. Do ww. zawiadomienia oraz do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną.
Ustalenia dokonane podczas tej kontroli legły u podstaw wydania przez organ
I instancji opisanej na wstępie decyzji z 22 listopada 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ocenił, że zaistniały przesłanki do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stawek podwyższonych, zawarte w art. 6ka ust. 3 oraz art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.); dalej: "u.c.p.g.". Organ powołał się na § 2 pkt 1 i 2 uchwały Nr XVIII/541/2021 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2021 r., poz. 2520).
Na podstawie tych przepisów przyjął stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 42 zł miesięcznie od każdego mieszkańca w przypadku pierwszych 4 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawkę 26,40 zł miesięcznie od każdego następnego mieszkańca (do 10 mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość). Łącznie organ I instancji określił opłatę w wysokości 1.328,40 zł (suma iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość - w liczbie 31 mieszkańców i stawki 42 zł oraz liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość - w liczbie 1 mieszkańca i stawki opłaty - 26,40 zł oraz liczby miesięcy).
W odwołaniu od tej decyzji Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6ka ust. 1 – 3 u.c.p.g. oraz naruszenie Kpa: art. 6 – art.
8. Podważyła przy tym zasadność uznania, że jednorazowe, incydentalne zanieczyszczenie selektywnie zbieranych odpadów wskazuje na ciągły brak ich selekcji. Podniosła, że organ I instancji udowodnił jedynie jednokrotne naruszenie zasady selektywnej zbiórki odpadów. Zdaniem Wspólnoty dopiero stwierdzenie powtarzalnego naruszenia tej zasady (kilkukrotnego w miesiącu) mogłoby skutkować nałożeniem wyższej opłaty.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że organ I instancji miał podstawy do wszczęcia postępowania. Niewątpliwe jest bowiem, że w pojemnikach do gromadzenia odpadów pozostałych po segregowaniu znajdowały się odpady podlegające segregowaniu (tworzywa sztuczne, szkło, makulatura, puszki). Powołując się na przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Elbląg, stanowiącego załącznik do uchwały nr VII/78/15 Rady Miejskiej w Elblągu z 28 maja 2015 r. (tj. Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2021 r. poz. 2578) wskazał organ odwoławczy na przyjętą w nim częstotliwość pozbywania się odpadów z określonych nieruchomości (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. a - dla odpadów pozostałych po segregowaniu - co najmniej 2 razy w tygodniu).
Ponadto wskazał na spoczywający na wspólnotach mieszkaniowych obowiązek zabezpieczenia prawidłowej segregacji odpadów przez mieszkańców. Podkreślił, że na załączonych fotografiach uwidoczniono brak zabezpieczenia pojemników przed osobami trzecimi. Kolegium zwróciło uwagę na brak definicji "niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" i związaną z tym konieczność sięgnięcia do orzecznictwa sądowego. Do wydania decyzji wystarczające było stwierdzenie jednorazowego zbierania odpadów w sposób nieselektywny. Wyraziło także ocenę, że w sprawie nie było możliwości uznania, że doszło do pomyłki polegającej na umieszczeniu odpadów w niewłaściwym pojemniku, podkreślając przy tym prostotę selekcji odpadów.
Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W skardze skierowanej do tutejszego Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub o ich uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego.
Zarzucono naruszenie art. 6ka ust. 1 – 3 u.c.p.g. poprzez niezasadne zastosowanie oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.); dalej: "Op": art. 120, art. 121 § 1 i art. 122.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony, zaś ocena organu odwoławczego jest błędna. Bowiem organ ten niezasadnie powołał się na dwukrotne ustalenie niedopełnienia w październiku 2021 r. obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Tymczasem organ I instancji fakt ten ustalił jedynie w toku kontroli z 18 października 2021 r. Zaś wskazane w decyzji Kolegium powiadomienie o rzekomym braku segregacji od spółki odbierającej odpady nie jest dowodem. Skarżąca nie otrzymała go, a jego wiarygodność jest bliska zeru, gdyż zostało oparte na ustnej relacji nieznanych pracowników spółki.
Ponadto powtórzono argumenty odwołania co do braku podstaw do oceny, że jednorazowe, incydentalne zanieczyszczenie selektywnych odpadów nie stanowi dowodu na brak segregacji odpadów w pozostałej części miesiąca objętego decyzją.
W ocenie skarżącej jednokrotne niedochowanie omawianego obowiązku segregacji odpadów nie uzasadnia wątpliwości co do jego faktycznego dochowania w całym rozpatrywanym okresie. Zarzucono Kolegium wybiórcze stosowanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wymierzenie podwyższonej dwukrotnej opłaty stanowi wymierzenie daniny publicznej, powinno więc odbywać się w granicach prawa i godzić interes publiczny z indywidualnym interesem obywateli. Obarczanie podwyższoną opłatą wszystkich mieszkańców nieruchomości, nawet tych segregujących odpady, świadczy o stosowaniu zbiorowej odpowiedzialności, co jest krzywdzące i zniechęca do segregacji.
W kwestii naruszenia przepisów postepowania podniesiono, że organ nie był bezstronny i nie uwzględnił okoliczności korzystnych dla skarżącej, a ponadto działał sprzecznie z zasadą zaufania. Według skarżącej organ I instancji nie działał na podstawie przepisów prawa, nie podjął wszelkich działań w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nałożył na skarżącą obowiązek zapłaty daniny publicznej pomimo istotnych wątpliwości co do treści stosowanych norm prawnych oraz co do stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi nieselektywnie.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 6ka u.c.p.g. W świetle tego przepisu, "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (ust. 1). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (ust. 3)".
Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1". Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., "ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością".
Stosownie zaś do art. 2 ust. 3 u.c.p.g., "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową".
Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości – "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku.
Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W analizowanym przepisie nie ma mowy o "uporczywości" czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Treść przepisu jednoznacznie natomiast wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru (zob. wyrok NSA z 30 marca 2022 r., III FSK 4846/21, dostępny on-line, tak jak i inne powołane w tym uzasadnieniu wyroki, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z uregulowań zawartych w u.c.p.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Wymaga przy tym podkreślenia, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest jedynie za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów.
Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostki samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze powyższą argumentację, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko judykatury, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (tak m.in. w wyrokach: WSA w Szczecinie z 4 marca 2021 r., I SA/Sz 978/20; WSA w Szczecinie z 10 lutego 2022 r., I SA/Sz 922/21; WSA w Krakowie z 20 września 2021 r., I SA/Kr 808/21, NSA z 18 października 2018 r., II FSK 984/18).
W kontrolowanej sprawie nieprzestrzeganie przyjętej zasady segregacji odpadów w miesiącu październiku 2021 r. stwierdzone zostało podczas jednej kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji. Okoliczność ta jest niesporna pomiędzy stronami i nie budzi także zastrzeżeń Sądu w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej. Tym samym prawidłowe było określenie za ten miesiąc opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem stawki opłaty podwyższonej.
Dlatego niezasadnie zarzuca skarżąca naruszenie art. 6ka u.c.p.g.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 Op. Z przepisów tych wynika obowiązek działania organów na podstawie przepisów prawa, nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów oraz nakaz podejmowania przez organy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu zawarta w skardze argumentacja nie pozwala na skuteczne zarzucenie Kolegium bądź organowi I instancji naruszenia powyższych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.