Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z "[...]" r., nr "[...]", utrzymał w mocy swoją decyzję z "[...]"r., nr "[...]"odmawiającą J. W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i kosztów upomnienia oraz umarzającą należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy na etapie wydania decyzji z 11.03.2011 r. był przepis art. 28 ust.1, 2 i 4 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. DZ.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej jako u.s.u.s. Organ uznał, że istnieje realna szansa na odzyskanie części wierzytelności z tytułu składek, która ma wpływ na przyszłe świadczenie emerytalno – rentowe.
Dalej organ przytoczył argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z wniosku tego wynika, że skarżąca poinformowała organ, iż spełnia warunki z art. 28 u.s.u.s. pozwalających na umorzenie składek. Zadłużenie dotyczy okresu 1999 – 2000, a odsetki od zaległości stanowią ponad 200% należności głównej. Podkreśliła, że spłata tak wysokich odsetek jest fizycznie niemożliwa – nawet gdy podjęłaby pracę.
Na etapie ponownego rozpatrywania sprawy J.W. poinformowała ZUS, iż aktualnie zamieszkuje sama, gdyż syn wyprowadził się.
Zakład z urzędu pozyskał kopię decyzji o odmowie przyznania J. W. prawa do emerytury oraz informację z Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Organ ustalił, że J.W.utrzymuje się z alimentów w kwocie po 200 zł miesięcznie. Syn wyprowadził się od skarżącej, ale skarżąca nie poinformowała organu, czy będzie otrzymywała od syna pomoc materialną. Skarżąca nie korzystała z pomocy z społecznej. Z informacji pracownika Ośrodka Pomoc Społecznej w G. wynika, że skarżąca otrzymuje pomoc materialną od dzieci. Ponoszą one m.in. całkowite koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Skarżąca nie złożyła pozwu o podwyższenie alimentów, które od 2008 r. otrzymuje w niezmienionej kwocie. Organ wywiódł, że płatnik podejmując decyzję o rozpoczęciu działalności gospodarczej, ponosi ich konsekwencje. Instytucja umorzenia należności nie może stanowić rekompensaty za skutki finansowe podjętych decyzji.
Organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że działania egzekucyjne okazały się bezskuteczne, gdyż organ egzekucyjny 22.01.2010 r. umorzył postępowanie ze względu na brak majątku podlegającego egzekucji. Taki stan rzeczy nie jest jednak wystarczający do umorzenia należności. Odmowa umorzenia ma uzasadnienie w tym, że w 2012 r. skarżąca nabędzie prawo do emerytury i wówczas organ będzie mógł prowadzić egzekucję za świadczenia emerytalnego. Wskazano, iż skarżąca nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, że jest osobą niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej, a ponieważ jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna oznacza to, że ma zamiar podjęcia pracy.
Powyższe ustalenia organ ocenił w aspekcie art. 28 ust.2 i 3 w zw. z art. 32 u.s.u.s. i stwierdził brak podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż umorzenie tych zaległości może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności. Nadto organ podniósł, że decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego.
Na powyższą decyzję J.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 28 ust.1, 2 i 3 pkt 3, 5, 6 u.s.u.s.
W uzasadnieniu skargi wywiodła, że kryteria mające wpływ na orzeczenie o umorzeniu składek określone zostały w ustępach 2 – 4 art. 28 u.s.u.s. Organ wydając zaskarżoną decyzję powołał się na kryteria nie powołane w ustawie. Tym czasem decyzja uznaniowa winna opierać się na kryteriach ustawowych. Według skarżącej użycie przez ustawodawcę "należności z tytułu składek mogą być umarzanie tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust.3a" oznacza, że całkowita nieściągalność jest jedynym powodem umorzenia należności z tytułu składek, a tym samym jedynym kryterium do oceny granic uznania administracyjnego. Wywiodła, że dzieci nie są zobowiązane do pokrywania jej zobowiązań wobec ZUS. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wiąże podjęcie decyzji o umorzeniu należności z potencjalnymi, przyszłymi dochodami zobowiązanego. Skarżąca wskazała, że na terenie jej zamieszkania osobie zatrudnionej w sektorze prywatnym po opłaceniu danin publicznych pozostaje około 100 – 200 zł miesięcznie.
Zażądała równego traktowania z osobami prawnymi, których to majątek – w przypadku bankructwa – nie pokrył długu wobec ZUS, a właściciele firm nie ponieśli konsekwencji. Wreszcie skarżąca wywiodła, że jej zdaniem spełnia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s. i w konsekwencji wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie zobowiązania względem ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.
Przed omówieniem przyczyn takiego stwierdzenia wyjaśnić należy zakres kognicji sądu administracyjnego wynikającej z uregulowań prawnych.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stawią inaczej. Taki zakres jurysdykcji sądów administracyjnych określony został w przepisie art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd administracyjny nie prowadzi przy tym postępowania dowodowego – poza wypadkami, kiedy przeprowadzenie dowodu z dokumentu uzna za służące wyjaśnieniu i przyspieszeniu rozpoznania sprawy – lecz orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, że nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133§1 i art. 134 §1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a.).
Z przedstawionych powyżej uregulowań prawnych wynika, że o uprawnieniach i obowiązkach stron orzekają organy administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje natomiast kontroli legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz aktu prawnego wydanego po przeprowadzeniu postępowania.
Sprawa niniejsza dotyczy umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organem administracji właściwym do rozpatrzenia sprawy jest więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie w sprawie prowadzone zatem było według reguł ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa).
Sąd w tej sytuacji uprawniony był i zobligowany do zbadania czy organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zachowaniem zasad wynikających z przepisów kpa. Przepisy tej ustawy zawierają zasady, których organ prowadząc postępowanie ma bezwzględnie przestrzegać.
W myśl art. 7 kpa organy administracji publicznej, m.in., podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Do obowiązków organu – zgodnie z art. 77 §1 kpa – należy wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału organ ocenia czy zachodzą przesłanki do zastosowania konkretnej normy prawa materialnego. W myśl art.107§3 kpa uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których organ się oparł, a uzasadnienie prawne winno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (DZ.U. nr 141, poz. 1365).
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji orzekającą o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy oraz odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należność z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy - łącznie z odsetkami i kosztami upomnień wyrażała się kwotą 3.402,62 zł, zaś zaległości z tytułu należnych składek na ubezpieczenia społeczne - z odsetkami i kosztami upomnienia – wynoszą 10.697,53 zł (decyzja wydana w I instancji).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie okoliczności zdecydowały, że zasadnym było umorzenie zaległości z tytułu składki na ubezpieczenia zdrowotne i na Fundusz Pracy, a jakie przemawiały przeciwko umorzeniu zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ dokonując oceny zebranego w sprawie materiału ocenił go przez pryzmat art. 28 ust.2 i ust.3 u.s.u.s. Jednocześnie stwierdził, że prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne, gdyż organ egzekucyjny 22.01.2010 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku podlegającego egzekucji.
Skoro tak, to organ winien wyjaśnić dlaczego uznał, że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. Zebranego w sprawie materiału organ nie ocenił w aspekcie art. 28 ust.3a u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W aspekcie tego przepisu organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważył zebranego w sprawie materiału.
Wreszcie zauważyć należy, że na podstawie art. 28 ust.3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej 31.07.2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis §3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.07.2003 r. stanowi, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W aspekcie tego przepisu organ w ogóle sprawy nie rozpoznał.
Niezależnie od tego, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek są decyzjami tzw. uznaniowymi, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę zasadności wniosku w aspekcie przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania nie do końca zgodnego z uregulowaniami zawartymi w kpa oraz przy braku pełnych i poprawnych ustaleń faktycznych z naruszeniem przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie, iż decyzja nie podlega wykonaniu oparto na przepisie art. 152 w/w ustawy.
Na marginesie Sąd zauważa, że decyzję podpisuje organ, który ją wydaje (art. 107§1 kpa). Podpisy dalszych trzech osób zaciemniają sprawę i w określonych sytuacjach mogą być uznane za wadę decyzji. Praktykę składania podpisów przez inne osoby należy wyeliminować.