Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR") uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik BP ARiMR") z "[...]" i ustalił Spółce A z siedzibą w L. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Spółka") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 294.792 zł.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Spółka rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2012 r. na podstawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 do powierzchni 283,09 ha w ramach Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000. Następnie w latach 2013 i 2014 strona złożyła wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 283,09 ha, w odniesieniu do których zostały wydane kolejno pozytywne decyzje z "[...]" i "[...]". Z kolei decyzją z "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 do powierzchni 283,03 ha.
Środki finansowe na podstawie powyższych decyzji za poszczególne lata 2012 – 2015 zostały wypłacone na rachunek bankowy strony odpowiednio w dniach: 24 czerwca 2013 r., 3 czerwca 2014 r., 13 lutego 2015 r. oraz 29 czerwca 2016 r.
Decyzją z "[...]" Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. Odwołując się w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia do ustaleń przeprowadzonej w dniu 28 września 2016 r. kontroli na miejscu, organ wskazał, że strona we wniosku na 2016 r. zadeklarowała powierzchnię 283,09 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona w toku kontroli wynosiła 221,66 ha. Decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR z "[...]".
Zawiadomieniem z 15 maja 2019 r., doręczonym 17 maja 2019 r., Kierownik BP ARiMR poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. W wyniku tego postępowania decyzją z "[...]" ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 294.864 zł.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła, że działalność rolnicza prowadzona była z należytą starannością i w dobrej wierze, co potwierdza, że organ przez cztery lata nie zgłaszał żadnych uwag i zastrzeżeń co do realizowanego zobowiązania. Podniosła zarzut przedawnienia zwrotu płatności za lata 2012-2014. Wskazała, że organ nie rozważył, czy naruszenie zobowiązania wieloletniego było incydentalne i nie wpłynęło na wykonanie programu, a tym samym czy nie powinno powodować tak negatywnych konsekwencji, jakie nałożył organ I instancji. W jej ocenie, nie było też zasadne przenoszenie konsekwencji ustaleń z 2016 r. na lata wcześniejsze.
Rozpatrując odwołanie, Dyrektor OR ARiMR w pierwszej kolejności wskazał, że zmiana ustalonej przez organ I instancji kwoty do zwrotu była spowodowana uwzględnieniem w odniesieniu do 2015 r. powierzchni stwierdzonej zamiast powierzchni deklarowanej. Następnie organ odwoławczy powołał przepisy § 2, § 5 ust. 1 oraz § 38, § 39 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Wskazał na przepis art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21.10.2005 r., s. 1 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r. nr 181 s. 48 ze zm.).
Powołał również art. 28 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1936 ze zm.) dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich".
W ocenie organu II instancji, stwierdzenie w kampanii 2016 r. nieprawidłowości polegających na zmniejszeniu powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego rozpoczętego 15 marca 2012 r., powoduje, że skarżąca nie wywiązała się z jego realizacji. Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny. Dlatego wywiązanie się z obowiązków w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Na uwzględnienie nie mogły tym samym zasługiwać zarzuty odwołania o braku zasadności przenoszenia konsekwencji ustaleń z 2016 r. na lata wcześniejsze. Zgodnie z § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie powinno podlegać zmianie w trakcie jego realizacji. Oznacza to, że do końca trwania okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego (do 14 marca 2017 r.) producent rolny miał obowiązek prowadzić działalność rolniczą i spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej na powierzchni, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa, tj. na powierzchni 283,09 ha.
Zmniejszenie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego o powierzchnię 61,43 ha w odniesieniu do lat 2012-2014 oraz o powierzchnię 61,37 ha w odniesieniu do 2015 r., potwierdzone w decyzji ostatecznej, powodowało, że zastosowanie znajdował przepis § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za bezzasadne organ uznał przy tym zarzuty odwołania dotyczące braku ustaleń co do zakresu i trwałości niezgodności. Jak wskazał, ze względu na brzmienie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który jednoznacznie normuje określenie wysokości zwrotu, nie jest konieczne ustalanie zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. w przypadku, w którym kwota podlegająca zwrotowi nie przekracza 100 EUR, stosownie do art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., s. 1 ze zm.) i art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., s. 90 ze zm.).
Ponadto organ II instancji uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do ograniczenia odpowiedzialności beneficjenta na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy, w sytuacji gdy błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika:
- - dla kampanii 2012-2014 r. na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 28.1.2011 r., s. 8 ze zm.),
- - dla kampanii 2015 r. na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., s. 69).
Odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312 z 23.12.1995 r., s. 1 ze zm.), okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nieprawidłowość związana z niedochowaniem powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego wystąpiła w dniu 15 czerwca 2016 r. tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. zawierającego zawyżoną deklarację działek rolnych. Obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ zatem przedawnieniu, a ponadto termin przedawnienia został przerwany 17 maja 2019 r. z chwilą poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności.
Jednocześnie organ stwierdził, że w sprawie nie znajdował zastosowania powołany przez stronę przepis art. 73 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141, s. 18 ze zm.). Przepis ten miał bowiem zastosowanie do programów w zakresie działań wsparcia obszarów wiejskich realizowanych na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2006 r., s. 368).
Rozporządzenie nr 1975/2005 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2011 r. przez rozporządzenie nr 65/2011, a więc wskazany przepis nie obowiązywał w dacie wystąpienia nieprawidłowości w niniejszej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania, podczas gdy organ powinien był uwzględnić przedawnienie i ustalić zakres płatności, co do których istnieje niemożność żądania ich zwrotu;
- 2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez uznanie, że strona jest zobowiązana do zwrotu płatności, pomimo że od momentu przyznania płatności do dnia wszczęcia postępowania minęło więcej niż cztery lata, a realizując zobowiązanie, strona pozostawała w dobrej wierze;
- 3) art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez brak ustalenia, czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało wykonane mimo odmowy przyznania płatności do części gruntów w ostatnim roku zobowiązania i czy grunty były użytkowane rolniczo, oraz jeśli organ stoi na stanowisku, że doszło do przerwania zobowiązania - poprzez brak ustalenia zakresu i trwałości niezgodności;
- 4) § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do przerwania zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy do oceny stanu działek za lata 2012-2015 wykorzystano wyniki kontroli na miejscu wykonanej przy okazji rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności za 2016 r., co doprowadziło do sytuacji w której zaniedbanie o charakterze nietrwałym, usuwalnym i czasowym ma wpływ na wszystkie lata zobowiązania, w sytuacji, gdy skarżąca wypełniła założenia programu rolnośrodowiskowego i zobowiązania dotrzymała.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca podniosła, że prowadziła działalność rolniczą w dobrej wierze i z należytą starannością, a organ przez cztery lata nie zgłaszał żadnych uwag i zastrzeżeń co do realizowanego zobowiązania. Dopiero w piątym roku zobowiązania dopatrzył się nieprawidłowości, które – w ocenie skarżącej – jednak nie wystąpiły. O nieprawidłowościach tych poinformował stronę po wydaniu ostatecznych i prawomocnych decyzji, których do chwili obecnej nie uchylił. Decyzje o przyznaniu płatności nie zostały wzruszone, a zatem żądanie zwrotu płatności, podczas gdy strona ma prawo do ich posiadania, jest naruszeniem zasady trwałości decyzji administracji (wyrok WSA w Poznaniu z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 751/18). Powołując art. 28 ust. 1-3 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), skarżąca wskazała, że krótkotrwałe uchybienie w przestrzeganiu warunków programu w 2016 r. nie może mieć aż tak znaczącego wpływu na jej prawa jako rolnika.
Strona zarzuciła również, że zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 doszło do przedawnienia możliwości żądania przez organ zwrotu płatności. Organ I instancji powiadomił ją o tym, że płatności mogą okazać się nienależne pismem z 15 maja 2019 r., tj. po upływie czterech lat od wypłaty płatności za lata 2012-2014, przy czym do dnia doręczenia zawiadomienia pozostawała w dobrej wierze, że płatności są jej należne. W ocenie strony, organ błędnie interpretuje przepisy dotyczące terminów przedawnienia. Termin przedawnienia w przypadku zobowiązań wieloletnich może zostać przedłużony do dnia zakończenia programu, jednak początek terminu przedawnienia nie jest liczony od jego zakończenia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 termin przedawnienia mógł zostać przedłużony jedynie do dnia zakończenia programu wieloletniego.
Ponadto, zdaniem strony, organ nie przeanalizował, czy naruszenie zobowiązania jest takiego stopnia, aby miało warunkować zwrot płatności. Unijny ustawodawca podkreśla konieczność badania tego, czy naruszenie zobowiązania miało charakter trwały czy znaczący. Jeśli bowiem naruszenie zobowiązania wieloletniego było incydentalne i nie wpływa na wykonywanie programu, uznaje się, że nie powinno powodować tak negatywnych konsekwencji, jakie w zaskarżonej decyzji nałożył na stronę organ. Skoro stan działek w 2016 r. był taki, że działki te nadawały się do działalności rolnej, organ nie powinien żądać zwrotu płatności spożytkowanych na rozwój gospodarstwa rolnego. Takie działanie stoi w sprzeczności z zasadami: trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Zdaniem strony, niezasadne było również przeniesienie konsekwencji ustaleń z 2016 r. na lata wcześniejsze i tym samym ustalanie kwot nienależnie przyznanych płatności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zarzuty skargi zmierzały do wykazania braku podstawy prawnej do orzeczenia zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej uzyskanej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie podważała zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie powstałych nieprawidłowości przyjętych przez organy. Zatem ustalony przez organy stan faktyczny, wobec niestwierdzenia przez Sąd z urzędu takich nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, które skutkowałyby uchyleniem decyzji, był wiążący przy ocenie postawionych w skardze zarzutów.
Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy organy w sposób uprawniony uznały, że wypłacone skarżącej kwoty na podstawie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2015 są płatnościami nienależnymi i czy wobec tego istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie przez skarżącą.
W sprawie bezsporne było, że stronie skarżącej przyznano i wypłacono płatności rolnośrodowiskowe za lata 2012-2015, jak również, że realizowała ona 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000. Organy ustaliły, że wystąpiła różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną w pierwszym roku zobowiązania (283,09 ha) i czwartym roku zobowiązania (283,03 ha) a powierzchnią deklarowaną w piątym roku zobowiązania (221,66 ha).
Postępowanie, określone w art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest samodzielnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków. Nienależne pobranie środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich ma miejsce w sytuacji, gdy m.in. pomoc zostaje przyznana i wypłacona, a beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.
Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że koniecznym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obok wymogów określonych w pkt 1, 2 i 4, jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w przepisach § 38, § 39 i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które zostały wskazane w sprawie jako podstawa prawna do zwrotu nienależnie pobranych płatności.
Zgodnie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.
Zauważenia wymaga, że wprawdzie w decyzji organu II instancji powołano § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zamiast § 39 ust. 1 tego rozporządzenia, jednak w sytuacji, gdy z sentencji decyzji, jak i z jej uzasadnienia, jasno wynika, jakie były podstawy orzeczenia o zwrocie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uznać należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Ponadto należy odwołać się do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji chyba, że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zadeklarowanym przez skarżącą pakiecie 4. poprzez zmniejszenie obszaru gruntów była możliwa w określonym terminie (w drugim roku realizacji zobowiązania), czego jednak w sprawie nie dokonano.
Wbrew twierdzeniom skargi, w świetle brzmienia powołanych przepisów § 6 ust. 1 i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznaczne jest, że ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku ustalania zasięgu i trwałości nieprawidłowości, czy też jej wpływu na wykonanie programu rolnośrodowiskowego.
W ocenie Sądu, zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w przepisie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (wyrok NSA z 11 maja 2017r., sygn. akt II GSK 5397/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądowe powołane poniżej, o ile nie wskazano innego miejsca publikacji). Rolnik, który podejmuje się realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się w ten sposób do ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba zatem w całym okresie 5-letniego zobowiązania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu środków nienależnych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych wcześniej warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. W konsekwencji stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących cały okres zobowiązania wieloletniego (wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14).
W przedstawionym powyżej stanie prawnym dla oceny prawidłowości skarżonej decyzji istotne było ustalenie, czy należności za lata 2012-2015 pobrane przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego są nienależnie pobranymi płatnościami. Płatność nienależna to taka, która została wypłacona rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo jej pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że we wcześniejszym okresie nieprawidłowość istniała. Stanowi to skutek uznania, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji.
Jak już wyżej wskazano, konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu, ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych.
W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżąca w 2016 r., tj. w piątym roku zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszyła powierzchnię objętą zobowiązaniem o 61,43 ha w odniesieniu do lat 2012-2014 oraz o 61,37 ha w odniesieniu do 2015 r.
W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że powyższe ustalenia faktyczne stanowiły podstawę do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, gdyż skarżąca nie wywiązała się z realizacji zobowiązania wieloletniego.
Należało przy tym zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy organy nie miały obowiązku ponownego rozpatrzenia kwestii, które były już badane w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w roku 2016. Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie dotyczył bowiem ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR z "[...]", utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2016 r.
W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranej pomocy, organy zasadnie przyjęły więc ustalenia decyzji Dyrektora OR ARiMR z "[...]", jako element stanu faktycznego uzasadniający ustalenie, że warunki pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego nie były realizowane przez rolnika zgodnie z podjętym zobowiązaniem wieloletnim. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne odmowy pomocy dawały pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały również przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za poprzednie lata. Odmowa przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. jest faktem bezspornym, który wymuszał przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Postępowanie w niniejszej sprawie jest zatem konsekwencją ustaleń dotyczących braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie miały miejsce w odniesieniu do przedmiotowej płatności w roku 2016.
Nie było przy tym podstaw, aby uznać za zasadny zarzut skargi odnośnie niesłusznego dochodzenia środków przyznanych na podstawie ostatecznych decyzji, które dotychczas nie zostały wzruszone w trybie nadzwyczajnym i nadal znajdują się w obrocie prawnym. W tej kwestii Sąd podzielił pogląd wyrażany na tle podobnych stanów faktycznych w wyrokach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12, Lex nr 1337229, wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11, Lex nr 968989), w myśl którego, żądanie zwrotu nienależnie pobranej płatności nie dotyczy jedynie środków przyznanych i wypłaconych na podstawie decyzji uchylonej i ostatecznie wyeliminowanej z porządku prawnego, ale wiąże się z ustaleniem, że beneficjent nie dotrzymał podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres.
Nie był także zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, w myśl którego obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, że przepis ten miał zastosowanie do programów w zakresie działań wsparcia obszarów wiejskich realizowanych na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005 w zw. z treścią art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2006 r., s. 368).
Rozporządzenie nr 1975/2005 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2011 r., a więc wskazany przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie obowiązywał w dacie wystąpienia nieprawidłowości w niniejszej sprawie.
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.
1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
W ocenie Sądu, za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, tj. 15 czerwca 2016 r. W związku z powyższym obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu. Nadto, termin ten został przerwany przez czynności kontrolne przeprowadzone przez organ w dniu 28 września 2016 r. i następnie na skutek doręczenia stronie skarżącej w dniu 17 maja 2019 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. W dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej roszczenie nie było zatem przedawnione.
Sąd podzielił ponadto ocenę organu odwoławczego, że nie było również podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o przepis art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 i art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006, skoro łączna kwota nienależnie przyznanych płatności przekroczyła równowartość kwoty 100 EUR. Ponadto organ II instancji trafnie uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do ograniczenia odpowiedzialności beneficjenta na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy, w sytuacji gdy błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika stosownie do art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do płatności za lata 2012-2014 r. oraz stosownie do art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do płatności za 2015 r.
W świetle przedstawionych do kontroli Sądu akt administracyjnych sprawy, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i dokładnie rozpatrzony. Postępowanie dowodowe nie wykazało zaś, aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu pobranej należności. Nie doszło także do jej przedawnienia. Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na jej wynik.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).