Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 762/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z "[...]", którą ustalono G. C. (dalej jako strona, skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013).

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 12 maja 2014 r. do Kierownika złożony został wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w którym strona ubiegała się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Po rozpatrzeniu którego decyzją z "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.971,70 zł, w tym w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) – 8.555,70 zł, - Wariant 2.5. Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) - 416,00 zł, oraz odmówił przyznania płatności w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania). Środki finansowe wskazane w ww. decyzji zostały przekazane w na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do Ewidencji Producentów.

Wobec złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 organ I instancji wydał "[...]" decyzję, którą przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.961,50 zł, w tym w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) – 8.571,50 zł, - Wariant 2.5. Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) - 390,00 zł, oraz odmówił przyznania płatności w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania). Środki finansowe wskazane w ww. decyzji zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do Ewidencji Producentów.

Po rozpatrzeniu wniosku producenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, Kierownik "[...]" wydał decyzję, przyznając płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 9.012,50 zł, w tym w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) – 8.492,50 zł, - Wariant 2.5. Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) - 520,00 zł, odmówił przyznania płatności w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania). Środki finansowe wskazane w ww. decyzji zostały przekazane w na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do Ewidencji Producentów.

Decyzją z "[...]" organ I instancji przyznał stronie, na podstawie wniosku na rok 2017, płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.961,50 zł, w tym w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: Wariant 2.1. Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) – 8.571,50 zł, - Wariant 2.5. Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) - 390,00 zł, oraz odmówił przyznania płatności w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne: - Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania). Środki finansowe wskazane w ww. decyzji zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do Ewidencji Producentów.

W ostatnim roku trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego, strona za pomocą aplikacji e-WniosekPlus złożyła 13 marca 2019 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w którym zawnioskowała m.in. o płatność w ramach działania Rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020), z tytułu realizacji; - Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji, - Pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji, oraz - Pakietu 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji.

Następnie, w dniu 27 lutego 2019 r. pełnomocnik strony złożył oświadczenie o wypełnieniu wniosku na rok 2018 przez doradcę rolnośrodowiskowego oraz o informacji powziętej od pracownika Biura Powiatowego dotyczącej braku możliwości podjęcia nowego zobowiązania ekologicznego w ramach PROW 2014-2020. Ponadto w oświadczeniu podkreślono kontynuację bez zmian rolnictwa ekologicznego.

Po przeprowadzaniu kontroli administracyjnej, organ I instancji decyzją z "[...]" odmówił przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018 r. Wskazując, że w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784 ze zm.; dalej jako rozporządzenie ekologiczne) Rolnik nie może realizować zobowiązania ekologicznego, jeżeli realizuje jednocześnie zobowiązanie. o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm., dalej jako zobowiązanie rolnośrodowiskowe).

Odnosząc się do charakteru błędu wskazywanego przez producenta, Kierownik podkreślił, że strona nie dochowała należytej staranności podczas składania wniosku na rok 2018 i nie zweryfikowała deklaracji, ufając kompetencjom doradcy rolnośrodowiskowego. Powierzenie wypełnienia wniosku innej osobie nie zwalnia rolnika z weryfikacji prawidłowości tego wniosku i odpowiedzialności za jego treść.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora z dnia "[...]", nr "[...]". Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 33/20 oddalił skargę strony od ww. decyzji. Przedmiotowy wyrok tutejszego sądu jest wyrokiem prawomocnym. W uzasadnieniu sąd wskazał, że błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, nie jest oczywistą omyłką. Skarżący podjął 5 letnie zobowiązanie PROW 2007-2013 i uzyskał płatności w ramach deklarowanego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne PROW 2007-2013. Składając eWniosek, w którym zwracał się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018 beneficjent poświadczył, że są mu znane zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objęte wnioskiem o przyznanie płatności. Producent rolny w swoim wniosku w sposób jednoznaczny zadeklarował grunty, do których ubiegał się o przyznanie określonych płatności.

Wyraźnie podał, że ubiega się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 w ramach Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji. Pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji oraz Pakietu 12 Trwałe Użytki Zielone po okresie konwersji. Błąd ten nie mógł bowiem zostać wykryty przez organ na podstawie analizy treści samego wniosku oraz dołączonych do niego załączników. Został on ujawniony w trakcie merytorycznego badania wniosku. Tym samym producent rolny nie mógł otrzymać wnioskowanej płatności, gdyż jako producent rolny podjął 5 letnie zobowiązanie PROW 2007-2013 i uzyskał płatności w ramach deklarowanego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne PROW 2007-2013. A zatem nie mógł otrzymać płatności ekologicznej PROW 2014-2020, gdy nie zostało zakończone 5 letnie zobowiązanie ekologiczne PROW 2007-2013.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), zobowiązanie podjęte przez stronę w dniu 15.03.2014 r. winno być realizowane do dnia 14.03.2019 r.

W złożonym odwołaniu producent argumentował, iż z uwagi na działanie doradcy, a także nieprawidłowe zachowanie systemu informatycznego ARiMR doszło do błędnego zadeklarowania Pakietów 7.

1. 8. oraz 12. w ramach Rolnictwo ekologiczne objętego PROW 2014-2020, zamiast dotychczasowej deklaracji Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (Wariant 2.1., 2.5., 2.3) w ramach PROW 2007-2013.

Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, po stronie organu administracji istniał obowiązek rozpatrzenia wniosku zgodnie z deklaracją rolnika. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, w przedmiotowej sprawie przyznania także płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

Powołując treść art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 roku w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 897) wskazano, że wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. można było złożyć w terminie do 15 czerwca 2018 roku. Wniosek o przyznanie płatności mógł również zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków tj. do dnia 10 lipca 2018 roku. Stosownie zaś do § 23 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm.; dalej jako rozporządzenie nr 640/2014) wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 został rozpatrzony jedynie w zakresie, w jakim został on wypełniony i złożony w ustawowym terminie, a także w oparciu o przedłożone w ustawowym terminie załączniki.

Jednocześnie Dyrektor zwrócił uwagę, że obowiązek wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności wynikał z art. 29 ust. 1 z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. z. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej jako ustawa o Agencji). Podkreślając samodzielność i odrębność prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie nienależnie pobranych płatności. Stwierdził, że zarzuty podnoszone przez stronę od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, odnoszą się do kwestii rozstrzygniętych już decyzją ostateczną z "[...]", dotyczącą odmowy przyznania płatności.

Zatem wskazywany przez stronę charakter błędu został ostatecznie przesądzony w postępowaniu o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oraz w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Dyrektora z dnia "[...]". Rozstrzygnięcia organów ARiMR zostały w pełni zaakceptowane przez WSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest związany ustaleniami dokonanymi w decyzji z "[...]" i w obecnie toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest zobowiązany do rozpatrywania na nowo kwestii podlegających rozstrzygnięciu w postępowaniu o przyznanie płatności.

Dyrektor wskazał podstawę prawną do zwrotu płatności wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 39 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co znajduje poparcie w orzecznictwie krajowym oraz unijnym, w którym jednoznacznie wskazuje się, że ustanowiony przepisami krajowymi obowiązek zwrotu przyznanej płatności z uwagi na brak złożenia corocznego wniosku, nie stoi w sprzeczności z regulacjami organów Unii Europejskiej. Z uwagi na charakter pomocy rolnośrodowiskowej przejawiającej się wieloletnim zobowiązaniem, przesłanki przyznania wsparcia powinny być spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który ta pomoc została przyznana. Jeśli zatem jedna z przesłanek przyznania wspomnianej pomocy, taka jak złożenie rocznego wniosku dotyczącego wypłaty wsparcia, który jest wymagany przez sporne w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe, nie została spełniona, choćby miało to miejsce tylko jeden raz w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, pomoc ta nie może zostać przyznana.

W tym względzie okoliczność, że beneficjent pomocy rolnośrodowiskowej nadal spełniał pozostałe warunki przyznania tej pomocy, w szczególności zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, nie może zapobiec wykluczeniu korzystania z tej pomocy, które jest wynikiem nieprzestrzegania jednego z tych warunków. Przyznanie tej pomocy jest bowiem uzależnione od przestrzegania wszystkich warunków kwalifikowalności w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, wobec czego złamanie jednego z tych warunków wystarczy, samo w sobie, aby spowodować wspomniane wykluczenie (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 lutego 2013 r. sygn. akt C-454/11, Gunars Puts v. Lauku atbaltsa dienests; dostępny na stronie: curia.europa.eu).

Zatem jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien złożyć wniosek o przyznanie kolejnych płatności, a jeżeli nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o tych gruntach lub zwierzętach oraz o wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię (§ 23 ust. 3). Sankcja za niedopełnienie tych obowiązków jest daleko idąca -w myśl § 39 ust. 2 pkt 4 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.

W przedmiotowej sprawie strona nie dotrzymała warunku zobowiązania rolnośrodowiskowego wynikającego z § 23 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obowiązek złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej albo informacji o realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego), którego niespełnienie wiąże się z obowiązkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.

Wobec czego organ odwoławczy stwierdził, że strona pobrała nienależne lub nadmierne płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) za lata 2014, 2015, 2016 i 2017.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnej Dyrektor powołał się na treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności na 2018 rok (tj. od 15 marca do 15 czerwca oraz w terminie 25 dni kalendarzowych po tym terminie czyli do dnia 10 lipca 2018 r.) strona nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w ramach podjętego z dniem 15.03.2014 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Producent nie złożył również intonacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007 - 2013, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika, zgodnie z którym za datę dopuszczenia się nieprawidłowości uznaje się dzień 10 lipca 2018 r., czyli ostatni dzień składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zatem przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W niniejszym przypadku obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu – co więcej termin upływu przedawnienia został przerwany 15 marca 2019 r., tj. w dniu doręczenia decyzji z "[...]", w której strona została poinformowana o braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku na rok 2018 i odmowie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oraz w dniu 8 maja 2020 r., tj. w dniu poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności - i rozpoczął swój bieg od nowa.

Organ odwoławczy ocenił, że w rozpatrywanej sprawie nie będzie miało miejsca ograniczenie odpowiedzialności strony na podstawie (dla kampanii 2014 r.) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 66/2011 oraz (dla kampanii 2015 r., 2016 r. i 2017 r.) art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności.

Organ odwoławczy przeanalizował także kwestię odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, w oparciu o art. 28a ustawy PROW 2007-2013, art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólne polityki rolnej, zarządzania monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 252/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547; dalej jako rozporządzenie (UE) Nr 1306/2013), art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) Nr 885/2006, art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013. Stwierdzając, że każda z wypłaconych kwot przekracza kwotę stanowiąca równowartości 100 euro. przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006 oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 907/2014. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych na rzecz skarżącego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj:
2. 1. art 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego bezkrytycznie uznano, że przyznane płatności z Programu rolnośrodowiskowego za lata 2014-2017 mają charakter nienależny oraz nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności uzasadniające od odstąpienia od ustalenia nienależnych należności.
3. 2. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), poprzez jego nieuwzględnienie przy wykładni innej okoliczność, ktorej nie można było przewidzieć i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niezastosowanie, tj.:
5. 1. art. 29 ustawy o Agencji w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387, ze zm.) przez błędne zastosowanie a w konsekwencji czego bezzasadne ustalenie, iż kwoty wskazane w decyzji są kwotami nienależnie pobranymi,
6. 2. art 21 ust. 1-3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wybiorczej oceny faktów, nie uwzględniającej podstawowego faktu, że strona wykonała w całości zadania planu działalności rolnośrodowiskowej, ktorej się podjęła.
7. 3. § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż przyznane płatności podlegają zwrotowi,
8. 4. § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły wszystkie przesłanki wymagane przez te przepisy do ich zastosowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy, wobec czego toczyć się powinno według reguł wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Pomimo tego ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie wskazał konkretnie, co stanowi nienależnie pobraną pomoc, w przedmiotowej sprawie. Organy nie ustaliły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czy podstawą zwrotu jest brak złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności w rozumieniu § 39 ust. 2 pkt, czy brak realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego § 39 ust.

1. To zaś

Spowodowało, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tj. art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.).

Skarżący wyjaśniał, że w trakcie uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowego nie zamierzał świadomie rezygnować z realizacji tego programu, co więcej zobowiązanie rolnośrodowiskowe kontynuował w 2018 r., działał w zaufaniu co profesjonalnego doradcy rolnego, któremu powierzył złożenie wniosku jako wniosku, o kontynuację zaciągniętego zobowiązania. Skarżący nie mógł przewidzieć, że profesjonalista popełni tak dotkliwy dla niego w skutkach błąd. W jego ocenie, organ nie wziął pod uwagę "dobrej wiary" wnioskodawcy.

Dodatkowo organ kontrolujący w sposób nieuprawniony powołał się na związanie ustaleniami wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie płatności za 2018 r. Po pierwsze, ustalenia Sądu dotyczyły tylko tego, czy błąd można potraktować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 809/2014, po drugie przedmiotem wyroku była jedynie odmowa przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na 2018 r. (a nie płatności za PROW 2007-2013).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś strona skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2014-2017. Bezsporne jest także, że skarżącemu decyzjami z:

1. - "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2014r.,
2. - "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2015r.,
3. - "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2016r.,
4. - "[...]" przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2017r., zaś decyzją z "[...]", odmówiono przyznania płatności ekologicznej na 2018r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora decyzją z "[...]", zaś WSA w Olsztynie wyrokiem z 25 czerwca 2020r., sygn. akt I SA/OI 33/20 oddalił skargę od powyższej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/OI 33/20, jest wyrokiem prawomocnym.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że postępowanie w przedmiocie przyznania płatności i ustalenia nienależnie pobranych kwot mają odrębny charakter. W niniejszym przypadku przedmiotem orzekania i kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

W myśl z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2. 2) krajowych, przeznaczonych na:
3. a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
4. b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
5. - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 - wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 10 października 2019 r., WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/OI 551/19 wskazał, że jako przesłanka działania organów ARiMR w tym trybie jawi się tylko i wyłącznie fakt ustalenia, ze beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych) otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał w nadmiernej wysokości (por. także np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 2715/26, wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016r., sygn. akt I SA/Sz 168/16).

Podkreślić należy także, że decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Z kolei w myśl § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.

Wskazać należy, że spór w niniejszym przypadku dotyczy tego, czy skarżący złożył wniosek, który można by uznać za wniosek o płatność rolnośrodowiskową na 2018r. Cała argumentacja skarżącego koncentruje się bowiem na wykazaniu, że doszło do błędnego uznania, że skarżący wnioskował o przyznanie mu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), zamiast prawidłowej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

Oceniając powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie złożył wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2018r. Podkreślić za organem należy, że charakter błędu popełnionego przez skarżącego został ostatecznie rozpatrzony w postępowaniu o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 oraz w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Dyrektora z dnia "[...]". Rozstrzygnięcia organów zostały w pełni zaakceptowane przez WSA w Olsztynie, który wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/OI 33/20 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnianiu wniosku, nie jest oczywistą omyłką.

Skarżący podjął 5 letnie zobowiązanie PROW 2007-2013, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uzyskał płatności w ramach deklarowanego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne PROW 2007-2013. Składając eWniosek, w którym zwracał się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2018 beneficjent poświadczył, że są mu znane zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej, objęte wnioskiem o przyznanie płatności. Producent rolny w swoim wniosku w sposób jednoznaczny zadeklarował grunty, do których ubiegał się o przyznanie określonych płatności. Wyraźnie podał, że ubiega się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 w ramach Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji, Pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji oraz Pakietu 12. Trwałe Użytki Zielone po okresie konwersji.

Jak wskazał Sąd błąd ten nie mógł bowiem zostać wykryty przez organ na podstawie analizy treści samego wniosku oraz dołączonych do niego załączników. Został on ujawniony w trakcie merytorycznego badania wniosku. Dyrektor prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Kierownika o odmowie przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020, gdyż skarżący nie mógł otrzymać tej płatności, gdyż jako producent rolny podjął 5 letnie zobowiązanie PROW 2007-2013 i uzyskał płatności w ramach deklarowanego pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne PROW 2007-2013. A zatem nie mógł otrzymać płatności ekologicznej PROW 2014-2020, gdy nie zostało zakończone 5 letnie zobowiązanie ekologiczne PROW 2007-2013.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, Dyrektor w zaskarżonej obecnie do sądu decyzji, prawidłowo wskazał, że jest związany ustaleniami dokonanymi w decyzji z dnia "[...]" i w obecnie toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest zobowiązany do rozpatrywania na nowo kwestii podlegających rozstrzygnięciu w postępowaniu o przyznanie płatności. To zaś doprowadziło do prawidłowego uznania, że skarżący nie dotrzymał warunku zobowiązania rolnośrodowiskowego wynikającego z § 23 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obowiązek złożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej albo informacji o realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego), którego niespełnienie wiąże się z obowiązkiem zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dodatkowo podkreślić należy, za Trybunałem Sprawiedliwości, że pomoc rolnośrodowiskowa charakteryzuje się wieloletnim zobowiązaniem. To powoduje, że przesłanki przyznania wsparcia powinny być spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który ta pomoc została przyznana. Jeśli zatem jedna z przesłanek przyznania wspomnianej pomocy, taka jak złożenie rocznego wniosku dotyczącego wypłaty wsparcia, który jest wymagany przez sporne w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe, nie została spełniona, choćby miało to miejsce tylko jeden raz w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, pomoc ta nie może zostać przyznana. Przyznanie tej pomocy jest bowiem uzależnione od przestrzegania wszystkich warunków kwalifikowalności w trakcie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, na jaki beneficjent pomocy się zobowiązał, wobec czego złamanie jednego z tych warunków wystarczy, samo w sobie, aby spowodować wspomniane wykluczenie (por. sprawa C- 188/11 wyrok Trybunału (siódma izba) z dnia 24 maja 2012 r. - wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesgericht fur 2ivilrechtssachen Wien - Austria - Peter Hehenberger przeciwko Republik Ósterreich, Dz.U.UE.C.2012.200.3/2).

Sąd podziela również ustalenia organu odwoławczego dotyczące braku przedawnienia zwrotu nienależnej płatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności na 2018 rok (tj. od 15 marca do 15 czerwca oraz w terminie 25 dni kalendarzowych po tym terminie czyli do dnia 10 lipca 2018 r.) strona skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w ramach podjętego z dniem 15.03.2014 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013.

Skarżący nie złożył również intonacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007 - 2013, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego organ odwoławczy, prawidłowo uznał, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości ustalić należy dzień 10 lipca 2018 r., czyli ostatni dzień składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2018. W myśl z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Zatem przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W niniejszym przypadku obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu, co więcej termin upływu przedawnienia został przerwany 15 marca 2019 r., tj. w dniu doręczenia decyzji z "[...]", w której skarżący został poinformowany o braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku na rok 2018 i odmowie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) oraz w dniu 8 maja 2020 r., tj. w dniu poinformowania skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności - i rozpoczął swój bieg od nowa.

Zdaniem Sądu Dyrektor właściwie ocenił także, że w rozpatrywanej sprawie nie będzie miało miejsca ograniczenie odpowiedzialności strony na podstawie (dla kampanii 2014 r.) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, rozporządzenia nr 66/2011 oraz (dla kampanii 2015 r., 2016 r. i 2017 r.) art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez producenta nienależnie pobranych płatności. Jak również, że nie ziściły się przesłanki odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, w oparciu o art. 28a ustawy PROW 2007-2013, art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) Nr 885/2006, art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013. Stwierdzając, że każda z wypłaconych kwot przekracza kwotę stanowiąca równowartości 100 euro. przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006 oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 907/2014.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 7a § 1, art. 80 k.p.a. za uzasadniony. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie powoływane przepisy są jednoznaczne. Bezsporny jest bowiem fakt braku złożenia w wymaganym terminie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji skarżący nie zrealizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następstwem czego stosownie do treści § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych.

Natomiast zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. Niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie jest konsekwencją stosowania przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że działanie organu było wadliwe. Zasada legalizmu polega na prowadzeniu postępowania zgodnie z regułami prawa procesowego. Natomiast subsumpcja przepisów prawa materialnego odnosi się do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku