Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23.02.2022 r., którą organ ten działając na podstawie przepisu art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: O.p.) – utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28.10.2021 r. określającą skarżącemu oraz S. G., jako współwłaścicielom nieruchomości położonej w miejscowości O. o numerze porządkowym [...], [...] O., wysokość zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej kwocie 1.908 zł za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia 5.03.2020 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu wobec skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.
Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z powzięciem przez organ I instancji informacji, co do faktycznej liczby osób zamieszkujących pod adresem O. [...]. W toku czynności wyjaśniających poprzedzających wszczęcie postępowania ustalono bowiem, iż część nieruchomości budynkowej (wydzielone mieszkanie obejmujące parter budynku) jest przedmiotem umowy najmu zawartej pomiędzy A. U. (najemca lokalu), a współwłaścicielem nieruchomości skarżącym (jako wynajmującym). A. U. w piśmie z dnia 24.12.2019 r. wskazała, iż pod adresem O. [...] zamieszkuje wraz z trójką swoich dzieci od lipca 2017 r., przy czym deklaracji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składała "na własne nazwisko" ponieważ wszystkie rachunki (w tym za wywóz śmieci) regulował właściciel lokalu.
W dniu 14.01.2020 r. - na wezwanie organu - skarżący, działając jako współwłaściciel nieruchomości położonej pod adresem O. [...], złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując, iż jest to pierwsza złożona przez niego deklaracja, przy czym jako datę "zaistnienia zmian" uzasadniających złożenie deklaracji podał 1 stycznia 2020 r. W części F2 formularza oświadczył, iż na terenie nieruchomości zamieszkują 4 osoby. Jednocześnie w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r. wyjaśnił, iż pod ww. adresem rzeczywiście zamieszkuje więcej domowników, aniżeli wynikałoby to z deklaracji złożonej w gminie - od 2013 r. zadeklarowanych jest bowiem 4 mieszkańców, natomiast obecnie jest ich ośmioro.
Skarżący wskazał, iż nieintencjonalnym powodem nieaktualizowania deklaracji była dynamiczna zmiana ilości domowników, ale też ilości rodzin i stanu własności nieruchomości położonej w O. pod numerem [...]. W okresie od 2013 do 2015 roku pod tym adresem zamieszkiwała rodzina skarżącego, natomiast od 2015 roku do chwili obecnej zamieszkuje tam jego brat – S. G. wraz ze swoją rodziną. Dodatkowo skarżący został współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w 2016 roku, wcześniej zaś wyłącznym jej właścicielem był jego brat. Deklaracja dotycząca odbioru odpadów, złożona przez S. G. w 2013 roku, do końca 2019 roku zawierała informację o 4 osobach, a koszty wywozu odpadów dzielone były zawsze pomiędzy braci na pół (podobnie jak wszystkie inne stałe koszty dotyczące utrzymania nieruchomości). Ostateczne rozliczenie z gminą realizował S. G. - jako jedyny posiadający prawo własności ww. nieruchomości do 2016 roku.
Od lipca 2017 roku część nieruchomości obejmująca parter budynku jest przedmiotem najmu, a A. U. najmująca mieszkanie w momencie podpisania umowy zobowiązała się do uiszczania na rzecz wynajmującego opłaty za wywóz odpadów w wysokości 22 zł/mc - co odpowiadało ówczesnej równowartości opłaty za dwóch mieszkańców (deklarując tym samym ilość osób, które będą mieszkać w wynajętym mieszkaniu). Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż zaraz po otrzymaniu wezwania, stosowna deklaracja została przez niego złożona. Podniósł także, iż problem ewentualnego zobowiązania do zapłaty dotyczy nie tylko jego, ale także S. G. (brata), który rozliczał ze skarżącym połowę kosztów dotyczących zagospodarowania odpadami oraz A. U., która rozliczała się z wynajmującym z kosztów za gospodarowanie odpadami za dwie osoby, a nie jak powinna za cztery.
W dniu 19.02.2020 r. skarżący na ponowne wezwanie organu, złożył jako współwłaściciel nieruchomości położonej w O. pod nr [...], korektę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. wskazując, iż na terenie nieruchomości (parter) zamieszkiwały w tym okresie 2 osoby.
W toku postępowania przesłuchano w charakterze świadka I. S. (zamieszkującą w O. nr [...]), która wskazała, iż według jej wiedzy pod adresem O. [...] zamieszkiwali od ok. 2015-2016 roku J. i A. U. wraz z trojką dzieci. Mieszkanie wynajmowane było od M. G. cały czas przez 5 osób i nikt na dłużej nie wyjeżdżał. Pozyskano także informacje od A. U., która potwierdziła swoje wcześniejsze wyjaśnienia, iż w mieszkaniu zamieszkiwała od lipca 2017 roku z trójką dzieci, a należności za odpady, zawarte w ogólnej kwocie opłat, regulowała co miesiąc na rzecz skarżącego. Ponadto Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował, iż A. U. pobiera świadczenia na trójkę dzieci, a w skład rodziny wchodzi wierzycielka i troje dzieci. Publiczny Zespół Szkolno-Przedszkolny im. [...] w [...] potwierdził, iż na zajęcia lekcyjne oraz przedszkolne uczęszcza trójka dzieci.
Decyzją z dnia 29.09.2020 r. Wójt Gminy [...] określił skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości położonej w miejscowości O. [...], wysokość zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej kwocie 848,00 zł za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.
Decyzją z dnia 15.12.2020 r. SKO w Opolu, uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, a to z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości, jak również potrzebę dokonania bezspornych ustaleń, co do wzajemnych uzgodnień pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości położonej pod adresem O. [...], w zakresie wykonywania obowiązków gospodarowania odpadami komunalnymi generowanymi na nieruchomości wspólnej.
Decyzją z dnia 29.03.2021 r. Wójt Gminy [...] określił skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości położonej w miejscowości O. [...], wysokość zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w łącznej kwocie 1.060,00 zł.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej nr [...] ustalił, iż skarżący oraz S. G. są użytkownikami wieczystymi (po 1/2 udziału) nieruchomości gruntowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka a oraz współwłaścicielami (także w 1/2 udziału) nieruchomości budynkowych stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Skarżący uzyskał ww. status na mocy umowy darowizny zawartej w dniu 2 marca 2016 r., wcześniej (od 2010 r.) przedmiotowe prawo własności oraz użytkowania wieczystego przysługiwało wyłącznie S. G. Na podstawie zeznań świadków oraz wyjaśnień strony postępowania ustalono, iż pomiędzy współwłaścicielami nie istniała pisemna umowa wskazująca podmiot obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a parter budynku był w rzeczywistości zamieszkały przez 5 osób (a nie jak ustalono uprzednio 4).
Powyższe doprowadziło organ do przyjęcia, iż każdy ze współwłaścicieli samodzielnie zarządzał wydzieloną częścią nieruchomości (skarżący parterem, a S. G. piętrem) i prowadzone były dwa odrębne gospodarstwa domowe, co uzasadniało złożenie dwóch deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji (wobec złożenia przez S. G. w 2013 r. deklaracji dotyczącej 4 osób, co odpowiada liczbie osób zamieszkałych na piętrze) zasadne było w ocenie organu określenie opłaty dla M. G., jako władającego drugą z wydzielonych faktycznie części nieruchomości (parterem) zamieszkałej w analizowanym okresie przez 5 osób (A. U. z rodziną).
Decyzją z dni 11.06.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, jak też wydania decyzji w stosunku do wszystkich podmiotów obowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty.
Postanowieniem z dnia 8.07.2021 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił S. G. o wszczęciu w dniu 9 marca 2020 r. postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. na nieruchomości położonej w O. [...] oraz o posiadanym w tym postępowaniu przymiocie strony. W toku postępowania organ przeprowadził dodatkowe dowody.
Decyzją z dnia 28.10.2021 r. Wójt Gminy [...] określił skarżącemu oraz S. G., jako współwłaścicielom nieruchomości położonej w miejscowości O. o numerze porządkowym [...], [...] O., wysokość zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej kwocie 1.908,00 zł za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego oraz S. G., SKO w Opolu wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 23.02.2022 r.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 6c ust. 1, art. 6h, art. 6r ust. 1aa i ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 2a, art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6m ust. 1 i ust. 1a, art. 6m ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j, art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g. i wyjaśnił, że w sprawie wyjaśnienia wymagały dwojakiego rodzaju kwestie. Po pierwsze kwestia prawidłowego i znajdującego poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym stanu faktycznego w zakresie danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tu: faktycznej liczby osób zamieszkujących na nieruchomości położonej w O. [...]).
Po drugie zaś kwestia należytego ustalenia kręgu podmiotów posiadających interes prawny w określeniu wysokości przedmiotowej opłaty (wobec wielości potencjalnych "właścicieli nieruchomości" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.).
Z dowodów wynikało, że w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej pod adresem O. [...] zamieszkiwało łącznie 9 osób, tj. 5 osób w części nieruchomości wydzielonej na parterze (A. U. wraz z trójką dzieci oraz partnerem J. B.) oraz 4 osoby w mieszkaniu faktycznie wydzielonym na piętrze nieruchomości (S. G. z rodziną).
Co do drugiej spornej kwestii SKO uznało, że kończąca postępowanie decyzja zasadnie skierowana została do obu podmiotów, na których ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz uiszczenia należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. do skarżącego oraz S. G. Budynek zlokalizowany pod adresem O. [...] stanowił w badanym okresie współwłasność w częściach ułamkowych (po 1/2 udziału) skarżącego oraz S. G. i posadowiony był na gruncie oddanym wyżej wymienionym (w takim samym udziale) w użytkowanie wieczyste. W budynku wyodrębnione zostały dwa niezależne mieszkania, przynależące w sposób faktyczny do skarżącego (parter) oraz S. G. (piętro). Lokale będące w dyspozycji poszczególnych współwłaścicieli nie zostały prawnie wyodrębnione. Okolicznością niesporną jest także fakt, iż parter nieruchomości oddany został w posiadanie zależne na podstawie znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu z dnia 28 kwietnia 2017 r. zawartej pomiędzy A. U. a M. G. Osobą faktycznie władającą tą częścią nieruchomości, rzeczywiście generującą odpady, była najemczyni A. U. z rodziną.
Jednocześnie na mocy porozumienia zawartego między stronami ww. umowy to wynajmujący przyjął na siebie - względem najemcy - obowiązki związane z regulowaniem opłat za wywóz odpadów. Stosowna opłata z tego tytułu wynosić miała 22 zł/mc i winna być uiszczana przez najemcę na rzecz wynajmującego w ogólnej kwocie opłat do 25 dnia każdego miesiąca za upływający okres rozliczeniowy. Tym samym trafnie przyjął organ I instancji, iż obowiązanym do wykonania powinności wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w relacji najemca - wynajmujący, był ten drugi podmiot. Poza zakresem natomiast niniejszego postępowania pozostaje kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami umowy, w tym podnoszona przez skarżącego okoliczność uiszczania przez najemcę opłaty nieadekwatnej do liczby mieszkańców wynajmowanego mieszkania. Tego typu roszczenia mogą być dochodzone w drodze powództwa cywilnego.
W odniesieniu natomiast do stosunków łączących współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż pomiędzy braćmi nie istniała pisemna umowa, wskazująca podmiot obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy. Powyższe zaś oznacza, iż każdy ze współwłaścicieli (właścicieli w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) obowiązany był do wykonania obowiązków przewidzianych w ustawie.
Przepisy u.c.p.g. nie przewidują możliwości składania deklaracji "cząstkowych", w tym dotyczących poszczególnych niewydzielonych części budynku, przez każdego ze współwłaścicieli, stąd deklaracja taka winna dotyczyć całej nieruchomości. W badanej sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem, do którego przynależy jeden adres (O. [...]), nieposiadającym prawnie wyodrębnionych lokali, a mieszkańcy nieruchomości korzystają z jednego miejsca i zestawu kontenerów na odpady. Nie jest zasadne określanie opłaty poprzez odniesienie się do kategorii "gospodarstwa domowego", bowiem Rada Gminy [...] w drodze stosownej uchwały dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartej na iloczynie stawki opłaty oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (a nie odnoszącej daną stawkę do gospodarstwa domowego).
W konsekwencji zasadne było w opinii Kolegium skierowanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. do skarżącego oraz S. G. Wobec zatem faktu, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi zadeklarowana i uiszczana była w nieprawidłowej wysokości (nieodpowiadającej rzeczywistej liczbie mieszkańców budynku zlokalizowanego w O. nr [...]), obaj właściciele obowiązani są do jej poniesienia.
Końcowo stwierdzono, że do wyliczenia należności w łącznej kwocie 1.908,00 zł przyjęto właściwe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikające z Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 19 stycznia 2018 r. odniesione do ustalonej liczby mieszkańców (9 osób) zamieszkujących przedmiotową nieruchomość.
We wniesionej skardze strona podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób rzetelny i zgodny z przepisami. Organy decyzje oparły o materiał dowodowy zebrany dla poprzednio uchylonej zaskarżonej decyzji a jedyną osobą, która w sposób zgodny, z formalnego punktu widzenia, została przesłuchana przez Gminę, była I. S., której wiarygodność budzi wątpliwości. Pozostałe wezwane osoby albo się nie stawiły (J. B.), albo stawiły się w terminie innym niż w wezwaniu i przesłuchiwane były z naruszeniem przepisów (A. U.). Urzędnik gminy przyjmując zeznania A. U. poza wyznaczonym terminem, pozbawił skarżącego możliwości skutecznej obrony. Osobną kwestią jest fakt obarczania strony przez gminę obowiązkiem weryfikacji rzeczywistej ilości mieszkańców, której gościny udzielała A. U., w czasie, kiedy samej gminie, wykorzystującej wszystkie dostępne narzędzia prawne, weryfikacja ta zajęła ponad dwa lata.
Zgodnie z zawartą przez skarżącego z A. U. umową wynajmowaną nieruchomość zajmowały dwie osoby. Po 27.04.2018 r. A. U. korzystała z mieszkania przez ponad trzy lata w sposób bezumowny. Przez cały okres zamieszkiwania pod adresem O. [...] (parter) osobami rzeczywiście generującymi odpady była A. U. i jej konkubent. Zgodnie z przepisami, to oni powinni ponosić koszty zagospodarowania odpadów, które wytwarzali.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej zwana: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem przepisu art. 57a, niemającego zastosowania w sprawie.
Skarga okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn, niż podnoszone w skardze.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ I instancji w sentencji swojej decyzji wskazał, iż określa "wysokość zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Jako podstawę prawną decyzji organ ten powołał przy tym m.in. art. 21 § 3 O.p. oraz art. 6o u.c.p.g. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozstrzygnięcie stanowi doniosły element decyzji podatkowej i musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane, jakich uprawnień odmówiono lub jakie zostały nałożone obowiązki. Konkretyzacja prawa powinna dokonywać się w rozstrzygnięciu, a nie w innych elementach decyzji.
Natomiast uzasadnienie ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego w konkretnej indywidualnej sprawie. Uzasadnienie decyzji nie może więc zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (zob. np. wyrok NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 873/18; dostępny, tak jak i inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 21 § 3 O.p., przez ich błędne zastosowanie, pomimo braku przesłanek wydania przez organ decyzji określającej wysokość "zaległej" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.
Zgodnie zaś z postanowieniami art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zatem nie można przyjąć właściwej wykładni treści przepisu art. 6o ust. 1 u.c.p.g., bez odpowiedniego uwzględnienia zapisu art. 21 § 3 O.p. W myśl powołanej jednostki redakcyjnej O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z przesłanką "nie zapłacenia w całości lub w części" danej opłaty mamy przy tym do czynienia jedynie w znaczeniu czynności - niezrealizowanej, wymagalnej.
Wówczas, gdy upłynął termin wymagany przepisami prawa. Decyzja taka posiada charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdzający zaistnienie określonego zdarzenia (obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, który upłynął). Zatem w kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o ust. 1 u.c.p.g., w związku z przepisem art. 21 § 3 O.p., może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać zobowiązania "zaległego", a zatem niewykonanego.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z przepisem art. 21 § 3 O.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, może jedynie określać wysokość zobowiązania, które powstało z mocy prawa i nie zostało wykonane, nie może natomiast określać wysokości "zaległej opłaty". Na podstawie powołanego już wyżej art. 21 § 3 O.p. organ podatkowy wydaje bowiem decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Organ nie rozstrzyga w takiej decyzji o faktycznym zadłużeniu podatnika, który obowiązany jest samodzielnie dokonać stosownych rozliczeń.
Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji organ nie odnosi się do samej kwestii zaległości, a wysokości opłat za gospodarowanie odpadami. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny, w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji.
Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Co prawda, z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji można poniekąd wnioskować, że jego intencją było określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie zaś wysokości zaległej opłaty, jednakże rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu I instancji odnosi się literalnie do zaległej opłaty, mimo że już w samym uzasadnieniu organy nie badają kwestii faktycznego zadłużenia.
Natomiast, jak już wskazano powyżej, rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2632/18). Ponieważ decyzja organu I instancji w istocie błędnie określa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, myląc je z zaległością, a okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego, Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.
Sąd jednocześnie za nietrafne uznaje zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja "nie przeprowadzenia ponownego rozpatrzenia w sposób rzetelny i zgodny z przepisami". Wymierzenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi znajduje bowiem w sprawie swoje prawne uzasadnienie.
Przypomnieć należy, iż spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy organ podatkowy miał prawo określić skarżącemu i jego bratu, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałych na nieruchomości, której są współwłaścicielami i którą wspólnie władają.
Materialnoprawną podstawę decyzji Wójta Gminy [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a środki z pobranych opłat wykorzystywane są wyłącznie na cele związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1aa i ust. 2 u.c.p.g.).
Definicję właściciela nieruchomości zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowiąc, iż pod pojęciem tym rozumieć należy także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W myśl art. 2 ust. 2a u.c.p.g. jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.
Zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a u.c.p.g.). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.).
Jak stanowi art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki (...). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkanych przez mieszkańców z jednoczesnym ustaleniem stawki tej opłaty dokonuje rada gminy (art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6j u.c.p.g.).
W myśl art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.
Jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest właściciel nieruchomości, przy czym to ostatnie pojęcie obejmuje swym zakresem również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz inne podmioty zarządzające, użytkujące czy w inny sposób faktycznie władające nieruchomością. Zaakcentowania wymaga, iż ustawa nie zawiera żadnych zapisów różnicujących obowiązki współwłaścicieli w zależności od wielkości posiadanego udziału. Ustawa nadto wprost stanowi, iż obowiązki w niej przewidziane dotyczyć mogą kilku podmiotów jednocześnie. W takim przypadku zasadne jest wyłonienie spośród kilku "właścicieli" nieruchomości wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. tego podmiotu lub podmiotów, które faktycznie władają nieruchomością, co służyć ma ulokowaniu tych obowiązków na poziomie najbliższym "fizycznemu" generowaniu odpadów.
Jednocześnie podmioty będące "właścicielami" w rozumieniu powołanego przepisu mogą zawrzeć pisemne porozumienie wskazujące jednego z nich jako obowiązanego do wykonywania obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy - na tle okoliczności niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagały dwojakiego rodzaju kwestie. Po pierwsze kwestia prawidłowego i znajdującego poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym stanu faktycznego w zakresie danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tu: faktycznej liczby osób zamieszkujących na nieruchomości położonej w O. [...]). Po drugie zaś kwestia należytego ustalenia kręgu podmiotów posiadających interes prawny w określeniu wysokości przedmiotowej opłaty (wobec wielości potencjalnych "właścicieli nieruchomości" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.).
W odniesieniu do pierwszej ze wskazywanych okoliczności Wójt Gminy [...] przeprowadził w ocenie Sądu wyczerpujące postępowanie dowodowe pozwalające stwierdzić, iż w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowanej pod adresem O. [...] zamieszkiwało łącznie 9 osób, tj. 5 osób w części nieruchomości wydzielonej na parterze (A. U. wraz z trójką dzieci oraz partnerem J. B.) oraz 4 osoby w mieszkaniu faktycznie wydzielonym na piętrze nieruchomości (S. G. z rodziną). Powyższe wynika m.in. z zeznań I. S. (protokół przesłuchania z dnia 7 września 2020 r. oraz z 28 lipca 2021 r.), z zeznań A. U. (protokół przesłuchania z 9 lutego 2021 r. oraz 28 lipca 2021 r.), z zeznań J. B. (protokół przesłuchania z 9 lutego 2021 r.), jak też z zeznań S. G. złożonych w dniu 9 lutego 2021 r. (protokół z tej samej daty).
Także w odniesieniu do drugiej kwestii organy poczyniły prawidłowe ustalenia. W konsekwencji kończąca postępowanie decyzja zasadnie skierowana została do obu podmiotów, na których ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz uiszczenia należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. do M. G. oraz S. G. Niesporne bowiem jest, iż budynek zlokalizowany pod adresem O. [...] stanowił w badanym okresie współwłasność w częściach ułamkowych M. G. oraz S. G. i posadowiony był na gruncie oddanym wyżej wymienionym (w takim samym udziale) w użytkowanie wieczyste. W budynku wyodrębnione zostały dwa niezależne mieszkania, przynależące w sposób faktyczny do M. G. (parter) oraz S. G. (piętro). Lokale będące w dyspozycji poszczególnych współwłaścicieli nie zostały prawnie wyodrębnione. Okolicznością niesporną jest także fakt, iż parter nieruchomości oddany został w posiadanie zależne na podstawie znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu z dnia 28 kwietnia 2017 r. zawartej pomiędzy A. U., a M. G. Osobą faktycznie władającą tą częścią nieruchomości, rzeczywiście generującą odpady, była A. U. z rodziną.
Jednocześnie na mocy porozumienia zawartego między stronami ww. umowy to wynajmujący przyjął na siebie - względem najemcy - obowiązki związane z regulowaniem opłat za wywóz odpadów. Tym samym w ocenie Sądu trafnie przyjęły organy, iż zobowiązanym do wykonania powinności wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w relacji najemca - wynajmujący, był skarżący. Wprawdzie, jak wskazuje skarżący, przedmiotowa umowa najmu zawarta została na okres jednego roku tj. do dnia 27.04.2018 r. i nie została formalnie przedłużona, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że po ww. okresie w dalszym ciągu najemcy korzystali z przedmiotowego lokalu, na warunkach wskazanych w umowie. Świadczą o tym chociażby zawarte w aktach sprawy wiadomości sms kierowane przez skarżącego do najemcy, z których jednoznacznie wynika, że najemca ponosił opłaty tytułem najmu także w 2019 r. Z powyższego wynika, że status najemców nie uległ zmianie mimo braku pisemnego przedłużenia umowy najmu, zatem skarżący był zobowiązany do rozliczania i regulowania opłat za generowane odpady i ich wywóz nawet w przypadku, gdy upłynął okres wskazany w pisemnej umowie najmu.
Nadto z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym wiadomości sms, wynika, że A. U. miała przekazywać skarżącemu kwoty odnoszące się do wywozu odpadów, (co wynika z wiadomości sms zawartych w aktach sprawy), a tym samym to skarżący pozostawał podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów u.c.p.g i to także wobec niego jako współwłaściciela nieruchomości winna zostać wydana decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie nieruchomościami.
Prawidłowa przy tym jest konstatacja, iż poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy wynajmującym a najemcą, w tym podnoszona przez skarżącego okoliczność uiszczania przez najemcę opłaty nieadekwatnej do liczby mieszkańców wynajmowanego mieszkania. Jakiekolwiek, bowiem roszczenia wynajmującego względem najemcy dotyczące kwot należności jak i ewentualnego wprowadzenia w błąd co do ilości domowników mającej przełożenie na wskazaną w umowie wysokość opłaty, mogą być dochodzone w drodze powództwa cywilnego.
W odniesieniu natomiast do stosunków łączących współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości prawidłowo organy uznały, iż pomiędzy braćmi nie istniała pisemna umowa, wskazująca podmiot obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy. Powyższe zaś oznacza, iż każdy ze współwłaścicieli (właścicieli w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) obowiązany był do wykonania obowiązków przewidzianych w ustawie. Stosownie do przywołanego wyżej art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości (a więc także każdy współwłaściciel - w braku odmiennego pisemnego porozumienia) zobligowany jest do złożenia stosownej deklaracji oraz uiszczania należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Analizowane regulacje nie przewidują możliwości składania deklaracji "cząstkowych", w tym dotyczących poszczególnych niewydzielonych części budynku, przez każdego ze współwłaścicieli, stąd deklaracja taka winna dotyczyć całej nieruchomości.
Z akt sprawy nie wynika również, aby na nieruchomości znajdowały się dwa wyodrębnione prawnie lokale. Stąd też w ocenie Sądu skierowanie do skarżącego i drugiego ze współwłaścicieli decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym.
W konsekwencji prawidłowym było w ocenie Sądu skierowanie decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. do M. G. oraz S. G. Stanowisko zbieżne z zajętym w zaskarżonej decyzji, iż zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty - prezentowane jest przy tym w judykaturze (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wa 284/19).
Wobec zatem faktu, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi zadeklarowana i uiszczana była w nieprawidłowej wysokości (nieodpowiadającej rzeczywistej liczbie mieszkańców budynku zlokalizowanego w O. nr [...]), obaj właściciele obowiązani byli do jej poniesienia. Zdaniem Sądu organy poprawnie ustaliły podmioty ("właścicieli" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) będące adresatami nałożonego przepisami prawa obowiązku, a wydanie rozstrzygnięcia poprzedziły poczynieniem prawidłowych ustaleń natury faktycznej i prawnej.
Odnosząc się z kolei do zarzutów, iż ponownie prowadzone przez Wójta Gminy [...] postępowanie miało charakter nierzetelny i naruszało przepisy prawa, w tym poprzez oparcie rozstrzygnięcia o materiał dowodowy zgromadzony dla uprzednio uchylonej decyzji - w ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż przesłanki wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasatoryjnej przewidziane zostały w art. 233 § 2 O.p. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z omawianej regulacji wynika, iż przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób nie wystarczający dla poczynienia niespornych ustaleń, poszczególne kwestie wynikłe w toku postępowania nie zostały dostatecznie wyjaśnione, istnieją uzasadnione wątpliwości co do przyjętych założeń, które wymagają zweryfikowania itp.
Ponowne rozpoznanie tej samej sprawy administracyjnej nie oznacza natomiast dyskwalifikacji uprzednio zebranych dowodów, nie pozbawia ich mocy dowodowej i nie powoduje, iż postępowanie dowodowe prowadzone jest od samego początku. W ponownie prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy wymaga zazwyczaj uzupełnienia bądź zweryfikowania, prowadząc w konsekwencji do rozstrzygnięcia tej samej treści, zmodyfikowanego bądź też całkowicie odmiennego (w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń). Wszystkie dowody (zarówno "nowe" jak i pozyskane uprzednio) podlegają ocenie w ich całokształcie, a organ zobligowany jest wskazać, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności.
Odnosząc się do twierdzeń, iż "jedyną osobą która w sposób zgodny z formalnego punktu widzenia została przesłuchana przez Gminę była p. I. S.", wskazać należy, iż zarzucane uchybienia nie naruszają norm proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu bowiem stan faktyczny sprawy (tak co do liczby osób zamieszkujących na nieruchomości, jak też podmiotów posiadających status "właścicieli" nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g.) ustalony został w sposób wyczerpujący, znajdujący potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności liczba mieszkańców budynku (na parterze 5 osób, na piętrze 4 osoby) ustalona została w oparciu o zeznania wielu świadków. J. B. jak i A. U. przesłuchani zostali na wcześniejszym etapie postępowania (w dniu 9 lutego 2021 r.), a strona o czynności została powiadomiona. W trakcie podważanego przez skarżącego przesłuchania A. U. w dniu 28 lipca 2021 r. świadkowi zadane zostały przedłożone organowi na piśmie pytania przygotowane przez skarżącego, na które A. U. udzieliła odpowiedzi.
Protokół przesłuchania świadka z dnia 28 lipca 2021 r. przesłany został stronom do wiadomości. Na żądanie skarżącego podjęto także próbę ponownego przesłuchania świadka, niemniej próba ta okazała się nieskuteczna. Postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. organ wyznaczył skarżącemu oraz bratu – S. G. termin 7-dniowy do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, z którego to uprawnienia strony nie skorzystały.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, uzasadnione w ocenie Sądu jest twierdzenie, iż postępowanie prowadzone było z poszanowaniem uprawnień procesowych stron, a zarzucana nieprawidłowość, co do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka (A. U. w dniu 28 lipca 2021 r.) bez udziału stron nie ma istotnego znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano świadek udzieliła do protokołu odpowiedzi na pytania strony, skarżący nie wykazał przy tym w ocenie Sądu, by ponowne przesłuchanie A. U. wniosło cokolwiek nowego do sprawy, było niezbędne do jej wyjaśnienia, czy też by przyczyniło się do jej odmiennego rozstrzygnięcia. Żądanie powtórzenia dowodu z przesłuchania świadka (któremu organ starał się w prowadzonym postępowaniu zadośćuczynić) jest uzasadnione tylko wówczas, gdy strona ta wskaże na konkretne, istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do wyjaśnienia lub sprzeczności w tych zeznaniach w porównaniu z dotychczasowym zebranym materiałem dowodowym.
Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz ustaliły krąg podmiotów posiadających interes prawny w określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na spornej nieruchomości. Do wyliczenia należności w łącznej kwocie 1.908,00 zł przyjęto właściwe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikające z Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 19 stycznia 2018 r. odniesione do ustalonej liczby mieszkańców (9 osób) zamieszkujących przedmiotową nieruchomość.
Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wyeliminować uchybienia wskazane w treści niniejszego uzasadnienia, mając na uwadze, że organ określa na podstawie art. 6o w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a nie wysokość zaległości.
Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.