Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (dalej też wnioskodawca, zobowiązany, płatnik skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lutego 2020 r., uchylająca decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z 23 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/1999 r. do 11/1999 r. i Fundusz Pracy za okres od 09/1999 r. do 10/1999 r. oraz odsetek na koncie osobistym za okres od 10/1998 r. do 12/1998 r., jak również odsetek na koncie pracowniczym za okres od 10/1996 r. do 11/1997 r. naliczonych od dnia przedawnienia każdej składki do dnia 22 lutego 2013 r. (tj. do dnia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek) i w tym zakresie umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

A. W. pismem z 19 lutego 2013 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu (dalej też ZUS, Zakład) o umorzenie należności składkowych (wraz z odsetkami, kosztami upomnienia i dodatkowymi opłatami) powstałych w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą. We wniosku powołał się na trudną sytuację osobistą i majątkową oraz wskazał na bezprawne, według niego, działanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, skutkujące odebraniem mu koncesji na prowadzenie transportu międzynarodowego, co uniemożliwiło kontynuowanie działalności gospodarczej. Jako podstawę prawną umorzenia przedmiotowych należności wskazał art. 28 ust. 1-4 oraz na art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, dalej zwanej: "ustawą abolicyjną".

Ponieważ zobowiązany nie zastosował się do wezwania organu i nie złożył wymaganej dokumentacji rozliczeniowej, organ poinformował skarżącego, że jego wniosek w części dotyczącej umorzenia należności na podstawie ustawy abolicyjnej został pozostawiony bez rozpoznania.

Natomiast decyzją z 23 kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - /dalej: w skrócie usus/, ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 255.892,34 zł, w tym:

1. • składek figurujących na koncie osobistym płatnika (NKP 60-6690) za okres: październik 1998 r. - grudzień 1998 r., w kwocie 691,90 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r. w wysokości 1.891,00 zł,
2. • składek figurujących na koncie pracowniczym (NKP 60- 6690) za okres: październik 1996 r. - listopad 1997 r., w kwocie 49.429,40 zł, wraz z odsetkami w wysokości 176.438 zł,
3. • składek na ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika za okres: wrzesień 1999 r. - listopad 1999 r., kwiecień 2005 r. - listopad 2006 r., kwiecień 2007 r., czerwiec 2007 r. - październik 2012 r. w kwocie 18.441,66 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r. w wysokości 8.827,00 zł oraz składek na Fundusz Pracy za okres: wrzesień 1999 r. - październik 1999 r., w kwocie 50,38 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 22 lutego 2013 r., w wysokości 123,00 zł.

Prezes ZUS, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 9 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Według organu część należności z tytułu zaległych składek jest zabezpieczona hipoteką przymusową, ustanowioną na nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącą własność żony skarżącego (jako dłużnika rzeczowego ZUS z tytułu wierzytelności jej męża). Nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można dochodzić nieopłaconych składek. Organ wskazał przy tym, że 28 lutego 2013 r. prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - (dalej: rozporządzenie).

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 76 § 1 art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.

1. 23) - /dalej jako kpa/, oraz art. 28 usus i § 3 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie i w niepełnym zakresie zostały poczynione ustalenia organu w zakresie bieżącej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne uznanie, że nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku strony, organ decyzją z 4 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy wydaną w I instancji własną decyzję z 23 kwietnia 2013 r.

Od tej decyzji A. W. także wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia w całości.

Wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stwierdzając błędną wykładnię art. 28 ust. 3 usus oraz brak należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 20 maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 23 kwietnia 2013 r.

W wyniku rozpoznania złożonej na tą decyzję skargi WSA w Opolu, wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15, uchylił skarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia z 4 kwietnia 2017 r. organ uchylił decyzję z 23 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/1999 r. do 11/1999 r. i Fundusz Pracy za okres od 09/1999 r. do 10/1999 r. oraz odsetek na koncie osobistym za okres od 10/1998 r. do 12/1998 r., jak również odsetek na koncie pracowniczym za okres od 10/1996 r. do 11/1997 r. naliczonych od dnia przedawnienia każdej składki do dnia 22 lutego 2013 r. (tj. do dnia złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek) i w tym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Również od tej decyzji strona wywiodła skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z 23 sierpnia 2017r. sygn. akt I SA/Op 236/17 po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał przede wszystkim, że organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej jako "ppsa"), ponieważ nie wykonał w pełni obowiązków nałożonych na niego w wiążących wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie (wyroki w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13, I SA/Op 535/14, I SA/Op 441/15, I SA/Op 334/16).

W ponownym, szóstym już postępowaniu, ZUS wydał wskazaną na wstępie decyzję z 28 lutego 2020 r. podtrzymując w całości swoją wcześniejszą argumentację faktyczną i prawną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczących należności przedawnionych. W pozostałym zakresie uznał, że należności składkowe objęte wnioskiem strony są wymagalne. Organ, dokonując ponownej analizy zadłużenia na koncie osobistym [...] oraz na koncie pracowniczym [...] (zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej), uznał, iż należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości należnych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W sposób szczegółowy opisał przebieg postępowania egzekucyjnego i restrukturyzacyjnego prowadzonego w stosunku do powyższych należności, zwracając uwagę na zdarzenia, które wywołały skutek w postaci przerwy lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wyjaśnił, że na powyższe należności Zakład uzyskał zabezpieczenie. Wpisu hipoteki dokonano 30 listopada 2000 r. na nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] Nieruchomość stanowi działka nr a o powierzchni 1.200,00 m2, położona w miejscowości [...], przy ulicy [...], w gminie [...].

W chwili wpisu hipoteki nieruchomość stanowiła współwłasność A. W. i I. W., w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 4 listopada 2004 r. (sygn. akt [...]) o zniesieniu wspólności majątkowej, prawo własności wpisano wedle udziałów po ½ na rzecz A. W. i I. W. Z kolei na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 6 maja 2009 r. (sygn. akt [...]) prawo własności zostało wpisane wyłącznie na rzecz I. W., która pozostaje dłużnikiem rzeczowym Zakładu. W protokole opisu i oszacowania nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] z 10 stycznia 2011 r. wartość nieruchomości została określona przez biegłego na kwotę 556.937,00 zł, z udziałem ½ A. W. na kwotę 278.468,50 zł.

I. W. podjęła próbę wykreślenia hipotek przymusowych z księgi wieczystej nr [...] występując z wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...]. Jednakże wyrokiem z 18 kwietnia 2011 r. (sygn. akt [...]) sąd oddalił powództwo.

Następie organ opisał przebieg postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, a ponadto dokonał analizy, które składki na ubezpieczenie zdrowotne zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Zakład dokonał zabezpieczenia w stosunku do następujących należności:

1. 1) hipoteka przymusowa w kwocie 10.818,20 zł - zabezpiecza m.in. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okres od 04/2003 do 08/2004 - wpis hipoteki nastąpił w dniu 28.01.2005 r.;
2. 2) hipoteka przymusowa w kwocie 7.038,68 zł - zabezpiecza m.in. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2004 r.-06/2006 r. - wpis hipoteki nastąpił w dniu 18.01.2007 r.;
3. 3) hipoteka przymusowa w kwocie 2.886,10 zł - zabezpiecza należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2006 r. - 11.2006 r., 04.2007 r., 06.2007 r.-01.2008 r. - wpis hipoteki nastąpił w dniu 12.06.2008 r.

1. 3) hipoteka przymusowa w kwocie 878,90 zł - zabezpiecza należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 02/2008 r. do 05/2008 r. wpis hipoteki nastąpił w dniu 26.05.2011 r.

Zdaniem organu, wskazane należności zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia w którym dane składki stały się wymagalne, czyli nie uległy one przedawnieniu a wdrożone i prowadzone postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ przytoczył regulacje ustawowe dotyczące przedawnienia się należności składkowych, wskazując przede wszystkim na wprowadzony z dniem 1 stycznia 2003r. art. 24 ust 5 usus, mający według niego istotne i decydujące znaczenie dla oceny przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką lub zastawem.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w niniejszej sprawie przedawnieniu uległy jedynie należności strony na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 09/1999 do 11/1999 r. oraz na Fundusz Pracy za okres 09/1999 do 10/1999.

Następnie, ponownie analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście istnienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 2 w zw. z ust. 3 usus organ stwierdził, analogicznie jak we wcześniejszych, uchylonych przez Sąd decyzjach, że w sprawie występuje przypadek całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3a pkt 5 usus, ponieważ organy egzekucyjne prowadzące egzekucję powyższych należności stwierdziły jej bezskuteczność, wobec braku majątku, z którego można ją skutecznie prowadzić, co wynika z powołanych przez organ postanowień naczelnika urzędu skarbowego i komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

W dalszej części uzasadnienia Zakład dokonał oceny przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a usus w zw. § 3 rozporządzenia, pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przedstawił i omówił zebrany dotychczas materiał dowodowy, dotyczący sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy.

Zdaniem organu, ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że chociaż w niniejszej sprawie zachodzi słuszny interes zobowiązanego w udzieleniu mu dochodzonej formy ulgi w płatności zaległych należności składkowych, jednakże organ musi brać również pod uwagę interes publiczny, definiowany jako "korzyść służąca ogółowi społeczeństwa". W rezultacie, pomimo stwierdzonej przesłanki słusznego interesu zobowiązanego (trudnej sytuacji bytowej jego rodziny) organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek i podkreślając, że zobowiązania skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zawierają nie tylko jego osobiste nieuregulowane składki, ale również należności z tytułu zatrudnienia pracowników, które mają wpływ na ustalenie prawa oraz wysokości świadczeń emerytalno-rentowych osób ubezpieczonych (pracowników). W ocenie organu, w analizowanym przypadku interes społeczny i publiczny przeważa nad interesem indywidualnym strony.

W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podniósł zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 153 ppsa, poprzez niezrealizowanie wytycznych Sądu, zawartych we wcześniejszych zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach, w szczególności w wyroku z 23.08.2017r., w tym nieuwzględnienie zawartych w nich ocen co do kwestii przedawnienia należności składkowych powstałych przed 2003 r. zabezpieczonych hipotecznie, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 40/12,
2. 2) naruszenie art. 24 ust 5 usus w związku z art. 64 Konsytuacji RP w związku z art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu od 1.09.1998 do 31.12.2002r.) poprzez uznanie, że skoro wyrok TK dotyczył konkretnego przepisu Ordynacji podatkowej, to jego tezy nie mają wpływu na ocenę art. 24 ust 5 usus, a tym samym pominiecie tego, że samo ustanowienie hipoteki przymusowej nie oznacza braku możliwości przedawnienia się takich należności,
3. 3) art. 28 ust 3 usus przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, gdy tymczasem w niniejszej sprawie bezskuteczność egzekucji jest oczywista i została potwierdzona szeregiem postanowień o jej umorzeniu,
4. 4) art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia - przez bezzasadne przyznanie wyższości interesu społecznego przed interesem prywatnym wnioskodawcy, w wyniku błędnie zastosowanego uznania administracyjnego, przejawiającego się powołaniem organu na: publicznoprawny charakter należności z tytułu składek jako przyczyny odmowy umorzenia, konieczność ponoszenia ciężaru świadczeń przez budżet państwa w sytuacji umorzenia należności, pominięcie faktu, że to z majątku żony zobowiązanego, zgodnie z zapowiedziami, organ rentowy prowadziłby egzekucję, pominięcie skutków związanych z konieczną pomocą państwa dla skarżącego i jego żony w przypadku egzekwowania należności ZUS, powołanie się na fakt, że jest udziałowcem w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, mimo że od wielu lat nie prowadzi ona działalności i nie posiada żadnego majątku.

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie w niniejszej sprawie następujących dowodów: wyroku Sądu Najwyższego z 17.05.2017r sygn.[...], uwzględniającego kasację I. W. wniesioną w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z 25 stycznia 2018r. sygn. [...] zapadłego w wyniku ponownego rozpoznania jej apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 11.03.2015r. z powództwa przeciwko ZUS o uzgodnienie treści księgi wieczystej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii postępowania kasacyjnego przed Sądem Najwyższym, organ - analogicznie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazał na postanowienie SN z 24.02.2017r. sygn. [...] o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 29 lipca 2020r. skarżący podtrzymał podniesiony w skardze zarzut przedawnienia objętych decyzją należności składkowych, dodatkowo wskazując, że obecnie z uwagi na stan epidemiologiczny pracuje jedynie na ¼ etatu.

Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Jednocześnie, nie będąc w stanie odnieść się do zaistniałych rozbieżności pomiędzy stanowiskiem ZUS o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej I. W. do rozpoznania przez SN, a przedłożonym przez skarżącego wyrokiem kasacyjnym tegoż Sądu z 17.05.2017r. sygn. [...] uwzględniającego kasację I. W. wniesioną w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie negując faktu istnienia obu tych wyroków, pełnomocnik wniósł o odroczenie rozprawy celem ustosunkowania się do tej kwestii.

Skarżący zaoponował odroczeniu rozprawy, wskazując, że organ miał wystarczająco dużo czasu na ustosunkowanie się do obu przedłożonych wraz ze skargą wyroków, tym bardziej że sam był stroną pozwaną w tych sprawach. Dodatkowo, na pytanie Sądu o aktualny stan toczącego się obecnie kolejnego postępowania z jego wniosku z 5.11.2019 r. dotyczącego niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1.01.2011r. do 2.01.2014 r., skarżący oświadczył, że do tej pory nie została jeszcze wydana stosowna decyzja Zakładu.

Sąd postanowił dopuścić, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dowody z obu załączonych do skargi wyroków, zapadłych w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednocześnie nie znajdując podstaw do odroczenia niniejszej rozprawy.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a niemającym w tej sprawie zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Na wstępie dalszych rozważań niezbędne jest ponowne podkreślenie - jak miało to już wielokrotnie miejsce w rozważaniach tut. Sądu zawartych we wcześniejszych zapadłych wobec skarżącego wyrokach - że zaskarżona decyzja wydana została przez organ w wyniku ponownie prowadzonego postępowania, z uwagi na uchylenie wyrokiem tut. Sądu z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17 decyzji ZUS z 4 kwietnia 2017 r. Był to już piąty wyrok wydany przez sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie, po wyrokach z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14, z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15 i wyroku z dnia. 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15.

W tym miejscu zasadnym staje się przypomnienie, jakie przyczyny legły u podstaw orzeczenia przez tut. Sąd o uchyleniu wcześniejszych decyzji Zakładu i jakie zawarto w uzasadnieniach w/w wyroków oceny Sądu i zalecenia dla organu do uwzględnienia ich w ponownym rozpoznawaniu sprawy.

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję z 9 sierpnia 2013 r. uznając, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie i w niepełnym zakresie zostały poczynione ustalenia organu dotyczące bieżącej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, co w konsekwencji spowodowało przedwczesne uznanie, że nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu.

Kolejnym wyrokiem z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14 Sąd, zarzucając błędną wykładnię art. 28 ust. 3 usus oraz brak należytego ustalenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, uchylił wówczas zaskarżoną decyzję z 4 czerwca 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił kolejną decyzję z 20 maja 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia - wskazując już przede wszystkim na naruszenie przez organ art. 153 ppsa, wskutek nie zastosowania się w pełni do obowiązków nałożonych na niego we wcześniej zapadłych prawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. akt I SA/Op 735/13 i I SA/Op 535/14 - Sąd podkreślił, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, jako załatwienie sprawy co do istoty, może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

Sąd stwierdził, że wobec faktu, iż objęte wnioskiem skarżącego składki dotyczyły różnych okresów, począwszy od października 1996 r., organ - mając na względzie okres powstania składek - przystępując do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. W rezultacie w wyroku z 16 grudnia 2015 r. Sąd zarzucił organowi brak dokonania wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności, których umorzenia odmówiono skarżącemu.

Sąd zauważył, że w całych przedstawionych do kontroli aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego, w oparciu o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 usus, należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić, w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych.

Sąd uznał więc za konieczne, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ przedstawił w tej mierze stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację, także z podjętych czynności egzekucyjnych. Sąd nakazał również, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ocenił regulację art. 24 ust. 5 usus przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Kolejnym wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Op 334/16 uchylono decyzję organu z 30 maja 2016 r.

Również w motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie przepisu art. 153 ppsa. Organ bowiem w dalszym ciągu, wbrew wskazaniom Sądu, nadal nie uzupełnił materiału dowodowego. Nie załączył do akt sprawy żadnych dokumentów z postępowania egzekucyjnego i wieczystoksięgowego, z których wynika, że toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego, oraz że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych należności składkowych. Sąd zobowiązał zatem organ do uzupełnienia wymienionych braków zgromadzonego materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu i załączenia do akt sprawy niezbędnych dokumentów, wskazanych w treści podjętego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 usus, a także odniesie się do zasadniczej kwestii - przedawnienia należności (głównej) na koncie osobistym zobowiązanego i koncie pracowniczym. Zgodnie z zaleceniami tego wyroku, organ winien uzasadnić, dlaczego uważa, że w tym zakresie ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 usus w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., skoro jak wynika z treści rozstrzygnięcia, wpisu hipoteki przymusowej dokonano 30.11.2000 r. Sąd podniósł, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. zmieniająca ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 241 poz. 2074) nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych w zakresie przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249 oraz wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737).

Przy czym do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile jednak wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 - publ. OSNP 2012/9-10/126).

W świetle powyższego organ winien rozważyć, czy stosownie do art. 24 ust. 5 usus w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. wpis hipoteki należało - w omawianym kontekście - traktować jak "każdą inną czynność zmierzającą do ściągnięcia" należności składkowych, a jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik, to na zasadach ogólnych wpis hipoteki powodował tylko przerwanie biegu przedawnienia, z tym skutkiem, że następowało ono nie po upływie 5 lat, a po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Analizowane zagadnienie intertemporalne zostało pominięte przez organ w zaskarżonej decyzji, dlatego w ponownie wydanym rozstrzygnięciu organ powinien odnieść się do tej kwestii.

Z kolei w ostatnim zapadłym w sprawie wyroku z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Op 236/17 uchylającym decyzję Zakładu z 4 kwietnia 2017r. (o treści analogicznej jak decyzja zaskarżona w obecnie rozpoznawanej sprawie - uwaga Sądu), Sąd, ponownie stwierdzając naruszenie art. 153 ppsa, podzielił wcześniejsze oceny prawne w kwestii przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką i w wiążących organ zaleceniach dodatkowo stwierdził, że powyższe rozważania winny być poprzedzone dokonaniem ustaleń, czy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ istotnej zmianie, w szczególności czy wyrok Sądu Najwyższego uwzględniający kasację małżonki zobowiązanego w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym, na który powołał się skarżący na rozprawie, nie ma wpływu na dokonane przez organ zabezpieczenie poprzez ustanowienie hipoteki. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym do dalszego prowadzenia przez ZUS postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowych zaległości.

W konsekwencji Sąd orzekł, że brak ustaleń w tym zakresie oznacza, że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił też, iż kluczowym znaczeniem dla przedmiotowego postępowania jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy w tym także wysokości wymagalnych należności.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi złożonej na wydaną w sprawie niniejszej decyzję z 28.02.2020r. skład orzekający zmuszony jest po raz kolejny przypomnieć organowi konsekwencje wynikające dla niego z regulacji art. 153 ppsa.

Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że pomimo użycia w powołanym przepisie określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż regulacja art. 153 ppsa stanowi swoistą gwarancję przestrzegania przez organy związania orzeczeniem sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem, skoro zapadłe w niniejszej sprawie wcześniejsze wyroki nie zostały przez organ skutecznie podważone w ramach skargi kasacyjnej, a tym samym stały się prawomocne, obowiązkiem organu w ponownym rozpoznaniu sprawy jest w pełni zastosowanie się do wyrażonych w nich ocen w kwestii przedawnienia, z uwzględnieniem wiążących zaleceń co do dalszego postępowania. Dla oceny naruszenia art. 153 ppsa nie jest zatem istotne, czy organ zgadza się z ocenami Sądu i wskazanymi w wyroku zaleceniami dla dalszego rozpoznania sprawy, ale jego obowiązkiem jest ich uwzględnienie i wykonanie.

Ponieważ powyżej szczegółowo przedstawiono istotne dla sprawy, również na obecnym etapie jej rozpoznania, wskazania zawarte w uzasadnieniach prawomocnych wyroków: z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 735/13, z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Op 535/14, z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 441/15, z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Op 334/16 i z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17., co do kwestii przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką, skład orzekający, związany tymi wskazaniami analogicznie jak organ na mocy art. 153 ppsa, stwierdza, że nie zostały one w pełni przez organ zrealizowane w postępowaniu zakończonym wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji z 28.02.2020r. Konsekwencją powyższego jest konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jako wydanej z naruszeniem art. 153 ppsa.

Co więcej, należy zauważyć, że organ nie tylko nie zastosował się do wcześniejszych wskazań Sądu co do wykładni art. 24 ust 4 usus z uwzględnieniem kwestii międzyczasowych i ich wpływu na ocenę stanu przedawnienia należności składkowych, lecz również nie zrealizował zaleceń zawartych w wyroku z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Op 236/17 o konieczności poprzedzenia ocen czynionych na tle przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipotecznie dokonaniem dodatkowych ustaleń, czy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uległ istotnej zmianie, w szczególności, czy wyrok Sądu Najwyższego uwzględniający kasację małżonki zobowiązanego w sprawie o uzgodnienie księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym, nie miał wpływu na dokonane przez organ zabezpieczenie poprzez ustanowienie hipoteki.

W ocenie Sądu wyjaśnienie tego zagadnienia w ponownym rozpoznaniu sprawy stanowiło warunek konieczny do dalszego prowadzenia przez ZUS postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowych zaległości. Tymczasem w ponownym rozpoznaniu sprawy odnośnie tego zagadnienia organ w uzasadnieniu decyzji z 28.02.2020 r. zawarł jedynie informację, że Sąd Najwyższy, postanowieniem z 24.02.2017r. sygn. [...] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Organ potrzymał to stanowisko także w odpowiedzi na skargę, pomimo że skarżący załączył do niej wyrok Sądu Najwyższego z 17.05.2017r sygn. [...] uwzględniający kasację I. W. wniesioną w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 25 stycznia 2018r. sygn.[...] wydany w wyniku ponownego rozpoznania jej apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 11.03.2015r. z powództwa przeciwko ZUS o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Co istotne, w wyroku tym, w wyniku ponownego rozpoznania apelacji, w istotny sposób dokonano zmiany wyroku sądu I instancji.

Podkreślić przy tym należy, że pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020r. nie był w stanie odnieść się do zaistniałych rozbieżności pomiędzy stanowiskiem ZUS o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej I. W. do rozpoznania przez SN, a przedłożonym przez skarżącego wyrokiem kasacyjnym tegoż Sądu z 17.05.2017r sygn. [...] uwzględniającym kasację I. W. wniesioną w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie negując przy tym samego faktu istnienia obu przedłożonych przez stronę wyroków.

Sąd zauważa ponadto, że w przedłożonych aktach sprawy brak jest przywoływanego przez organ postanowienia SN z 24.02.2017r. sygn. [...] o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.

Trzeba również zaznaczyć - jak wynika z obecnie przedłożonych Sądowi akt organu - że w okresie od wcześniejszego rozpoznania sprawy wyrokiem z 23 sierpnia 2017r. do momentu wydania obecnie zaskarżonej decyzji ZUS z 28 lutego 2020 r. zaistniały kolejne zdarzenia, które także mogą mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygniecie, a których omówienie/analiza nie znalazły się w uzasadnieniu skarżonej decyzji. I tak, w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 21 lutego 2019 r. z powództwa skarżącego p-ko ZUS, a dotyczący miedzy innymi (w pkt II) umorzenia postępowania w części dotyczącej ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres do 31 grudnia 2010r. Co istotne, organ nie ustosunkował się do tej okoliczności, pomimo tego, że z uwagi na to właśnie postępowanie sądowe sam uprzednio (postanowieniem z 18.12.2017r.) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie umorzenia składek, uznając, że rozstrzygnięcie tej kwestii zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Chociaż więc sam organ zawieszając postępowanie wskazywał na możliwość takowego wypływu, w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań, czy i w jakim stopniu ww. wyrok ma lub mógłby mieć wpływ na końcowe rozstrzygniecie wniosku skarżącego o umorzenie składek.

Analogicznie do powyższej kwestii należy zauważyć, że w aktach sprawy zawarta jest informacja o toczącym się z wniosku skarżącego z 5.11.2019 r. kolejnym postępowaniu w przedmiocie niepodlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1.01.2011r. do 2.01.2014r. W stosunku do tej okoliczności skarżący oświadczył na rozprawie, że do tej pory nie została jeszcze wydana stosowna decyzja Zakładu. Poza więc lakoniczną informacją zawartą w aktach sprawy, brak jest jakichkolwiek rozważań organu, czy postępowanie to ma lub może mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Ma to znaczenie, gdyż postępowanie to obejmuje cześć należności, objętych wnioskiem o umorzenie.

W obu tych zagadnieniach, ponieważ nie zostały one zauważone przez strony postępowania, a zatem brak jest ich stanowisk w tej kwestii, Sąd zwraca jedynie uwagę, że w ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby się do nich odnieść, oczywiście o ile zostanie potwierdzony związek tych postępowań z zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wszystkie oceny prawne zawarte zarówno w niniejszym wyroku, jak i poprzedzających go wyrokach tut. Sądu zapadłych na etapie kontroli wcześniejszych decyzji organu wdanych w stosunku do skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.