Uzasadnienie
Pismem z 21 grudnia 2023 r. E. Ś. i S. Ś. (dalej określani jako: strona, skarżący) wnieśli skargę, w której kwestionowali prawidłowość działań wierzyciela, tj. Burmistrza Namysłowa w zakresie egzekwowania należności pieniężnych na podstawie dziewięciu tytułów wykonawczych z 22 listopada 2019 r. o numerach od [...] do [...]. Skarżący podnieśli, że w sprawie zostało bezprawnie, po upływie przedawnienia zobowiązań podatkowych, wystawionych niedopuszczalnych prawem tytułów wykonawczych, jak również została zlecona bezprawna egzekucja administracyjna w czasie, gdy roszczenia pieniężne wierzyciela nie podlegały już wykonaniu, po upływie ustawowego terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. W związku z powyższym skarżący domagali się unieważnienia wszystkich (9 szt.) bezprawnych tytułów wykonawczych i nakazania zwrócenia im bezprawnie wyegzekwowanych środków.
Ustosunkowując się do powyższego pisma Burmistrz Namysłowa opisał prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując, że zarzuty skierowania - po upływie terminu przedawnienia - do egzekucji administracyjnej należności z tytułu zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości za lata 2005-2013 są niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej: ppsa), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Mianowicie, zgodnie z art. 3 § 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a ppsa), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa).
Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie skarżący domagają się kontroli przez sąd administracyjny legalności czynności wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie wymienionych w skardze tytułów wykonawczych, wskazując na wygaśnięcie roszczeń nimi objętych, z uwagi na przedawnienie zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2005-2013.
W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Skarżący kwestionują bowiem zasadność prowadzonego wobec nich postępowania egzekucyjnego, nie odnosząc się przy tym do żadnych aktów indywidualnych wydanych w jego toku. Tymczasem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego mogą być wyłącznie konkretne, ściśle wymienione akty lub czynności - a nie całokształt działalności wierzyciela.
Nie jest również możliwe skuteczne uruchomienie kontroli sądowej w zakresie czynności wystawienia tytułów wykonawczych, opisanych w skardze. Stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505, dalej: "upea"), postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy jest więc dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzającym istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego wszczyna egzekucję administracyjną, w trakcie której zobowiązanemu przysługuje wiele środków prawnych wyraźnie przewidzianych przez ustawodawcę, w tym w szczególności prawo do wniesienia zarzutów (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2013 r., II FSK 2866/13). Zobowiązanemu przysługuje również skarga na czynności egzekucyjne na zasadach określonych w art. 54 upea.
Podkreślić jednak należy, że samo wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego, z czym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji łączy skutek w postaci wszczęcia egzekucji, ma charakter czynności technicznej, która nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie jest bowiem ani postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 ppsa, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Skarga na tytuł wykonawczy jest zatem niedopuszczalna (por.: postanowienia o sygn. akt II GSK 2415/13, II FSK 323/18 i I SA/Gl 1403/21 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi zatem wątpliwości, że rozpatrywana skarga, dotycząca szeroko rozumianej działalności wierzyciela, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Warto przy tym zaznaczyć, że działania wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Wierzyciel w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, dlatego ciąży na nim powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji, w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku.
Natomiast kontrola legalności działalności podjętej przez wierzyciela w zakresie dotyczącym wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania ich do egzekucji, w kontekście podnoszonych w skardze argumentów o wygaśnięciu dochodzonych należności wskutek przedawnienia, dokonać się może jedynie w drodze szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Takiego jednak aktu skarżący w skardze nie powołują i nie skarżą.
W konsekwencji skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 ppsa, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.