Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 maja 2022 r., którą organ ten działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." – utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 marca 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
We wniosku o umorzenie należności z tytułu składek skarżący powołał się na swoją trudną sytuację życiową oraz finansową.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 28 marca 2022 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ponieważ:
- - nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek, uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.;
- - skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego;
- - skarżący nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;
- - skarżący nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 maja 2022 r.
W uzasadnieniu wskazał, że niezbędnym warunkiem wydania prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) jest jednoznaczne stwierdzenie, że należności objęte wnioskiem są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. W decyzji z 28 marca 2022 r. organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. ZUS jako wierzyciel w przedmiotowej sprawie ma obowiązek egzekwować powstałe zadłużenie zgodnie z przepisami u.s.u.s.
Po zapoznaniu się z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zebranym materiałem dowodowym organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. podobnie jak i przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Co do wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ wyjaśnił, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Natomiast skarżący jest zatrudniony na postawie umowy o pracę, gdzie osiąga średniomiesięczny dochód liczony za ostatnie 3 miesiące w wysokości około 2.430,32 zł. Skarżący ma 48 lat, czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało jeszcze 17 lat, co daje podstawę organowi egzekucyjnemu do przypuszczeń, że będzie jeszcze na przestrzeni tych lat aktywny zawodowo.
Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem oszacował na kwotę 1.970,00 zł. Zaznaczył także, że poza zadłużeniem w ZUS nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Zdaniem organu wskazane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Dodatkowo podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi. Aktualny dochód skarżącego kształtuje się na poziomie wyższym od minimum socjalnego.
W konsekwencji organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 marca 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
We wniesionej skardze strona podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 24 u.s.u.s. powołując się na przedawnienie należności z tytułu składek i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a niemającym tu zastosowania).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17.05.2022 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem w łącznej kwocie 8.383,01 zł, w tym na:
- 1. ubezpieczenia społeczne – za okres od 07.2009 r. do 05.2010 r. w kwocie 1.988,49 zł, w tym z tytułu: składek – 925,49 zł, odsetek – 1.063,00 zł;
- 2. ubezpieczenie zdrowotne – za okres od 05.2009 r. do 05.2010 r. w kwocie 6.394,52 zł, w tym z tytułu: składek – 2.960,52 zł, odsetek – 3.434,00 zł.
Przypomnieć należy, że w decyzji I instancji organ odnośnie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek wskazał na treść przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i wyjaśnił, że wobec zaległości skarżącego przeprowadzono czynność powodującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia tj. w dniu 13.12.2016 r. wszczęto postępowania egzekucyjne, które trwa do chwili obecnej. Tym samym, w ocenie organu, bieg terminu przedawnienia pozostanie zawieszony do zakończenia egzekucji, co oznacza, że na dzień wydania decyzji sporne należności nie uległy przedawnieniu.
W zaskarżonej decyzji przyjęto, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że należności figurujące na koncie płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. ZUS jako wierzyciel w przedmiotowej sprawie ma obowiązek egzekwować powstałe zadłużenie zgodnie z przepisami u.s.u.s. Organ odwołał się do orzeczenia, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, okresów prowadzenia działalności. Nie jest to postępowanie w sprawie rozliczenia wpłat na koncie płatnika składek. Są to bowiem postępowania odrębne z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, podlegające kontroli sądu powszechnego, a organ nie ma kompetencji do badania istnienia należności z tytułu składek w tym postępowaniu, tj. dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek - wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. II GSK 646/17.
Jednocześnie w aktach administracyjnych brak jest dokumentów pozwalających poczynić ustalenia w zakresie wymagalności i ewentualnego przedawnienia przedmiotowych należności.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii wymagalności przedmiotowych należności z tytułu składek, w szczególności ewentualnego ich przedawnienia, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.12.2020 r., sygn. akt I GSK 927/20 (dostępny podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wprawdzie przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić.
A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. NSA w omawianym orzeczeniu zauważył, że wadliwość prowadzonego przez organ postępowania będzie powodował brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09 oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17).
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17).
Należy również podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, że w każdym przypadku wniesienia wniosku o umorzenie zaległych składek organ powinien ustalać wymagalność należności z tytułu składek na dzień wydania decyzji.
Sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie składek w pierwszej kolejności winien ustalić ich prawidłową wysokość, odnosząc się również do kwestii ich ewentualnego przedawnienia w sposób, który pozwoli Sądowi dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu jest zatem takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu.
Mając na uwadze okoliczność, że należności objęte zaskarżoną decyzją dotyczą lat 2009 – 2010, zauważyć należy, że organ zobowiązany był do wyczerpującego wyjaśnienia kwestii wymagalności i ewentualnego przedawnienia składek, czego nie uczynił.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Jak już wskazano, składki w zakresie których organ odmówił umorzenia, dotyczą okresu od maja 2009 r. do maja 2010 r.
Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w dacie powstania ww. należności stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.
Od 1 stycznia 2012 r. została wprowadzona zmiana okresu przedawnienia. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (tak: w wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).
Zatem z uwagi na to, ze przedmiotowe należności dotyczą okresu od maja 2009 r. do maja 2010 r. to zasadne było przyjęcie korzystniejszego dla strony unormowania dotyczącego terminu przedawnienia należności z tytułu składek (korzystniejszy 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r.).
Uwzględniając powyższe, wskazać należy, że zobowiązanie z tytułu dochodzonych składek (okres od maja 2009 r. do maja 2010 r.) przedawniłoby się z dniem 1 stycznia 2017 r. (korzystniejszy 5-letni termin przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r.).
Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wniosek skarżącego o umorzenie należności wniesionym w dniu 14.02.2022 r., a zatem po upływie "podstawowego" terminu przedawnienia należności.
Podkreślić należy, że przedawnienie, jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania przez organ przed którym toczy się postępowanie.
Z tego względu organ obowiązany był wyjaśnić kwestię ewentualnego przedawnienia należności jak i zgromadzić niezbędną dokumentację w tym zakresie.
W toku niniejszego postępowania organ powołał się na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., podnosząc zawieszenie biegu terminu przedawnienia w sprawie, lecz nie załączył do akt dokumentacji potwierdzającej tę okoliczność.
Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło (...) podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do (...) dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W orzecznictwie wskazuje się, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ oraz inne czynności, np. skierowanie do strony upomnienia, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają do ściągnięcia należności (zob. wyroki WSA z: 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 721/11; 19 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 637/16).
W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (k. 10 akt adm.), z której wynika, że zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunków bankowych oraz zajęcia nadpłaty. Dokument ten nie pozwala na dokonanie oceny wystąpienia przesłanek zawieszenia biegu terminu przedawnienia z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w postaci zawiadomienia dłużnika o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek.
Organ musi przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, wskazać na dokumenty źródłowe z postępowania egzekucyjnego. Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.
Tym samym wskazane przez organ dokumenty są niewystarczające do dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w tym aspekcie.
Organ, nie dołączając do akt wszystkich dokumentów dotyczących wystąpienia przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zatem z uwagi na niepodjęcie w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zagadnienia przedawnienia objętych nią należności, jak również brak dokumentów umożliwiających zweryfikowanie stanowiska ZUS w tej kwestii, nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie.
Zakład, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czyniąc to na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Winny się w nim znaleźć konkretne dowody, w tym dokumenty, które pozwolą zweryfikować prawidłowość ustaleń organu, co do każdej z podniesionych okoliczności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia konkretnych zaległości.
Następnie organ rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec nienależytego ustalenia wysokości zaległości, przedwczesnym jest odnoszenie się do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w rozporządzeniu czy u.s.u.s. regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek. Kontrola decyzji w tym zakresie będzie dopuszczalna dopiero po stwierdzeniu, że należności te nie uległy jeszcze przedawnieniu. Aby prawidłowo ocenić te zarzuty, sprecyzowana musi być bowiem kwota istniejących zaległości i kwotę tę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.