Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 15 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 203/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: strona, Spółka, skarżąca) jest decyzja z 7 kwietnia 2020 r. Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu (dalej jako: organ), którą organ ten, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 - dalej: "ustawa Prawo wodne" lub "upw") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej: "kpa") określił Spółce za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w łącznej wysokości 9.982 zł, w tym: za pobór wód powierzchniowych w kwocie 832 zł oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w kwocie 9.150 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z 6 marca 2020 r. organ, na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz pozwolenia wodnoprawnego - udzielonego na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z 18 października 2016 r. nr [...] - ustalił stronie za okres: 01.01-31.12.2020 r. opłatę stałą w wysokości: 1) 832 zł za pobór wód powierzchniowych, 2) 9.150 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona podniosła, że w myśl art. 271 ust. 5b upw, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Z kolei, za dzień przystąpienia do użytkowania obiektu liniowego (gazociągu), uznaje się dzień jego oddania do eksploatacji (tj. po zakończeniu prac budowlanych i dokonaniu właściwych odbiorów końcowych). Zatem w świetle w/w przepisu obciążenie Spółki opłatą stałą było przedwczesne, gdyż inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nr [...] jest jeszcze w toku.

Ponadto strona argumentowała, że wartość naliczonej opłaty, obejmującej okres roczny (366 dni) jest zawyżona. Według Spółki, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, jakim jest niewątpliwie gazociąg, opłata stała może być rozważana wyłącznie za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. W przypadku realizowanej infrastruktury gazowej za dzień przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego należałoby uznać dzień, w którym rozpoczną się próby hydrauliczne związane z korzystaniem z usług wodnych. Jest to więc czas, w którym przedmiotowe urządzenia wodne, służące próbom, zostaną tymczasowo zamontowane, w celu poboru wody, bądź jej zrzutu, jedynie na potrzeby przeprowadzenia próby szczelności gazociągu. Po przeprowadzeniu prób hydraulicznych urządzenia do poboru i zrzutu wody zostaną zdemontowane, gdyż nie stanowią one stałego elementu budowanego tego obiektu liniowego.

Pobór wody i jej zrzut w tym samym km. rzeki będzie trwał kilka dni, zgodnie z danymi z operatu wodnego wykonanego przez B S.A., który musi zostać uwzględniony przez organ. Naliczenie więc opłaty stałej za okres 366 dni, jak przyjął organ w informacji rocznej, jest bezpodstawne, z uwagi na postęp budowy gazociągu powodujący, iż w danym km rzeki jeden punkt poboru i zrzutu wody będzie miał charakter jedynie krótkotrwały (kilka dni). Spółka przytoczyła przy tym definicję "obiektu liniowego", zawartą w ustawie Prawo budowlane, gdzie wprost został wymieniony gazociąg, wywodząc, że w przypadku tych obiektów opłatę stałą, w myśl art. 271 ust. 5b upw, należy naliczać dopiero za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, jednoznacznie wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Uzupełniająco wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 04.09.2018 r. sygn. akt I SA/Op 207/18 zakwestionował i uchylił decyzję organu wydaną za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2018 r., wskazując na słuszność uwzględniania okresów faktycznego korzystania z usług wodnych. Jednocześnie strona podniosła, że wydana informacja roczna nie zawiera dokładnego określenia cieku oraz miejsc poboru wód oraz zrzutu ścieków.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Opolu nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2020 r. określił stronie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą: 1) za pobór wód powierzchniowych w wysokości 832 zł, 2) za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 upw ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Przedmiotowe pozwolenie w zakresie usług wodnych wskazuje miejsce poboru wód powierzchniowych i zrzutu ścieków, cel poboru (przeprowadzenie prób hydraulicznych w celu sprawdzenia szczelności budowanego gazociągu) oraz maksymalne ilości pobranych i zrzuconych ścieków. Nie wskazuje natomiast okresu, w którym będzie miał miejsce ich pobór i zrzut. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że naliczenie opłaty stałej winno obejmować jedynie okres faktycznego użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, tj. okres kilku dni, zgodnie z informacją zawartą w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego zostało wydane przedmiotowe pozwolenie.

Zdaniem organu, ustawa Prawo wodne nie przewiduje możliwości uwzględniania, przy obliczaniu wysokości opłaty za usługi wodne, danych z operatu wodnoprawnego. Przeciwnie, stanowisko strony stoi w sprzeczności z art. 552 ust. 2 pkt 1 upw, który jako jedyną podstawę do naliczenia opłaty za usługi wodne wskazuje pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane. Potwierdza to również wyrok przywołany przez stronę wyrok WSA w Opolu z 04.09.2018 r., sygn. akt I SA/Op 207/18, dotyczący opłaty stałej za 2018 rok, ustalonej na podstawie przedmiotowego pozwolenia nr [...]. Stwierdzono w nim, że operat wodnoprawny w myśl obowiązujących przepisów Prawa wodnego z 2017 roku, a także przepisów nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 2001 roku, na podstawie której zostało wydane przedmiotowe pozwolenie, jest jedynie podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego integralną częścią.

Tym samym, zdaniem organu, skoro podstawą ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne jest tylko i wyłącznie pozwolenie wodnoprawne, przyjąć należy, że wobec braku wskazania w nim okresu poboru wód i zrzutu ścieków oraz dokładnej liczby czynności dokonanych w trakcie jego obowiązywania, w ramach których te usługi wodne będą miały miejsce - opłatę nalicza się za okres całego roku, w którym strona ma możliwość korzystania z usług wodnych. Za bezzasadny organ uznał więc zarzut kwestionujący liczbę dni, na podstawie których dokonano ustalenia wysokości opłaty stałej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku dokładnego określenia cieku oraz miejsc poboru wód i zrzutu ścieków w przedmiotowej informacji określającej wysokość opłaty stałej, organ stwierdził, że przepisy Prawa wodnego nie wskazują obowiązku sprecyzowania w informacji rocznej miejsca np. poboru wód czy zrzutu ścieków. Art. 271 ust. 1 upw wskazuje tylko, iż wysokość opłaty stałej za m.in. pobór wód powierzchniowych czy wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Organ dokonał ustalenia wysokości opłaty stałej w informacji rocznej w oparciu o swoją właściwość miejscową i rzeczową.

Organ nie uwzględnił także zarzutu strony, że zgodnie z art. 271 ust. 5b opłata stała za korzystanie z usług wodnych nie może być obecnie naliczana, gdyż obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Zauważył, że pobór wód oraz zrzut ścieków, jak wskazuje przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne oraz strona w reklamacji, będzie się odbywał zanim zacznie się użytkowanie tego obiektu liniowego - woda będzie pobierana dla potrzeb prób hydraulicznych, w celu sprawdzenia m.in. szczelności gazociągu, a następnie zrzucana, po oczyszczeniu w odsadniku, z powrotem do cieku [...].

Wobec powyższego, przystąpienie do użytkowania obiektu nie jest związane z momentem, w którym zacznie się pobór wód oraz zrzut ścieków. Korzystanie z tych usług wodnych będzie miało miejsce zanim gazociąg zacznie być eksploatowany. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że - jak wynika z przedmiotowego pozwolenia oraz twierdzeń strony - urządzenia do poboru wody i zrzutu ścieków nie stanowią stałego elementu budowlanego gazociągu, a więc nie są komponentem, który będzie wykorzystywany w trakcie jego eksploatacji. W związku z powyższym nie można traktować w myśl art. 271 ust. 5b upw przedmiotowego obiektu liniowego jako służącego do realizacji usług wodnych, ponieważ usługi te będą realizowane zanim strona przystąpi do jego użytkowania. Według organu, w tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 271 ust. 5a upw, zgodnie z którym: "opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę", co oznacza, że przedmiotowa opłata stała za usługi wodne została słusznie naliczona.

W dalszej części uzasadnienia organ zaznaczył, że Spółka korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 18 października 2016 r. nr [...], udzielonego przez Marszałka Województwa [...] na pobór wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 upw obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 10 ust 1 i § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.2502 ze zm. - dalej określane jako: "rozporządzenie"). Przeliczenia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jednostek na metry sześcienne dokonano zgodnie z dodanym do ustawy - Prawo wodne art. 552a, obowiązującym od 1 stycznia 2020 r.

Opłata stała została obliczona jako:

1. 1) iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 32,74 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,00909444 m3/s,
2. 2) iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości 360 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,10 m3/s.

We wniesionej do tut. Sądu skardze Spółka, reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, podniosła zarzuty naruszenia:

1. I. prawa materialnego:
2. - art. 271 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 552a upw, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek dowolnej, wyłącznie profiskalnej wykładni okresu korzystania przez skarżącą z usług wodnych przy obliczeniu opłaty stałej, rzekomo przez 365 dni z pominięciem obowiązku powiązania naliczenia opłaty z faktycznym okresem korzystania z usług wodnych w oparciu o operat wodnoprawny z kwietnia 2016 roku, będącym integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego [...], wskazującego okresy poboru wód powierzchniowych oraz wprowadzania ścieków do wód przez skarżącą do rzeki [...] - około 7 dni oraz z pominięciem limitów ilości wody do pobrania oraz ścieków do odprowadzenia przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym.
3. - art. 271 ust. 5 b z zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 3 pkt 3a oraz art. 55 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 1186) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na naliczeniu opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych w oparciu o datę ostateczności pozwolenia wodnoprawnego - sprzecznie z obowiązkiem jej naliczenia począwszy od daty rozpoczęcia użytkowania urządzenia wodnego obsługującego obiekt liniowy, jakim jest niewątpliwie gazociąg.
4. II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
5. - art. 7, art. 7 a, art. 77 § 1, art. 80 kpa, oraz art. 271 ust. 1 pkt 3 i 5, oraz art. 552a upw, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wskutek zaniechania przez organ uwzględnienia i oceny ujętych na stronie 36 operatu wodnoprawnego z kwietnia 2016 r. będącego integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego nr [...] rzeczywistego 7 dniowego okresu odprowadzenia ścieków do rzeki [...] przez skarżącą, co prowadziło do błędnego ustalenia okresu 365 dni korzystania z usług wodnych w 2020 roku w zakresie zrzutu oraz limitu 5500 m3 w przypadku poboru jak również zrzutu ścieków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym dla rzeki [...], prowadząc do ustalenia opłaty stałej wielokrotnie przekraczającej te limity,
6. - art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 § 3 kpa, wskutek zaniechania zbadania w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne oraz operat wodnoprawny, wydanych na potrzeby realizacji inwestycji "Budowa gazociągu [...] o średnicy nie mniejszej niż [...], 47 km" w jakim faktycznie okresie dojdzie do wprowadzania ścieków dla ww. inwestycji, prowadzące do całkowicie sprzecznego z okolicznościami sprawy przyjęcia przez organ okresu korzystania z wód w 2020 roku w okresie 365 dni, a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji sprzecznie z powołanymi przepisami prawa.;

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że skarżąca jest strategiczną spółką Skarbu Państwa, odpowiedzialną jako operator publiczny za przesył gazu ziemnego oraz za zarządzanie siecią przesyłową i utrzymywanie jej w należytym stanie technicznym. Na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu Spółka realizuje, jako inwestor, szereg strategicznych inwestycji rozbudowujących system gazociągów wysokiego ciśnienia, m.in. Budowa gazociągu [...] o średnicy nie mniejszej niż [...], o długości 47 km. W zakresie m.in. takich zadań skarżąca, przy pomocy podmiotów trzecich wyłonionych w toku postępowań przetargowych, prowadzi budowę infrastruktury służącej do przesyłu gazu ziemnego, korzystając przy tym często z ujęć wodnych w celu przeprowadzenia tzw. prób hydraulicznych. Co za tym idzie, skarżąca ponosi z tego tytułu należne opłaty (w tym również opłaty stałe).

Zdaniem skarżącej, określona jej w zaskarżonej decyzji opłata stała jest błędnie naliczona - w sposób rażąco zawyżony. Jak bowiem jednoznacznie stanowi art. 271 ust. 3 i 5 upw, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oraz wprowadzenie ścieków do wód powierzchniowych, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej lub ścieków wyrażonych w m3/s, która może być pobrana lub wprowadzona do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Oba te przepisy wskazują na konieczność uwzględniania limitów usług wodnych przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opisanego mechanizmu nie podważa norma art. 552a ust. 2 pkt 1 i 4 upw, odwołująca się także do możliwych do pobrania ilości wody lub odprowadzenia jako ściek, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Zatem opłaty stałe za korzystanie z usług wodnych nie mogą być dokonywane bez uwzględnienia rzeczywistego czasu korzystania z usług wodnych oraz limitów usług wodnych przewidzianych w pozwoleniach wodnoprawnych. Błąd w wykładni opisanych w zarzucie przepisów, popełniony przez organ doprowadził do absurdalnych wyników w obliczeniu opłaty. Pełnomocnik zauważył, że wydane skarżącej pozwolenie wodnoprawne przewiduje limit 55 m3 poboru wody w skali roku. Symetryczny limit został przyjęty dla zrzutu wody w ilości 5500 m3 na rok. Natomiast organ naliczył opłatę za usługę poboru wody, przyjmując 0,0909444 m3/s. Przeliczenie więc tego limitu przez wadliwie przyjęty przez organ okres 365 dni spowoduje otrzymanie kuriozalnego wyniku 2.868.022 m3 wody, które rzekomo skarżąca może według organu pobrać (0,0909444 m3 x 3600 x 24 x 365). Równie abstrakcyjny wynik powstanie w przypadku wody wprowadzonej do ścieków, w ilości 3.153.600 m3 na rok.

Wyliczenia te w obu przypadkach przekraczają więc przewidziany pozwoleniem wodnoprawnym limit 5500 m3/rok, którego skarżąca nie może przekroczyć. Zdaniem skarżącej, krytycznie należy więc ocenić przyjęcie przez organ maksymalnych parametrów rocznych usług wodnych, z których skarżąca skorzysta de facto w okresie kilku dni. Pełnomocnik powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3682/18, w którym na gruncie art. 552 a upw wyrażono pogląd, iż wprowadzenie tego przepisu nie powoduje, że organ przy obliczaniu opłaty stałej może ignorować limity ilości usług wodnych, z uwagi na fakt, iż pozwolenie wodnoprawne jest źródłem uprawnienia o określonych parametrach i granicach oraz wskazanie w nim limitów nie oznacza, że takie w danym roku zostaną wykorzystane. Poza tym, zdaniem skarżącej, w skarżonej decyzji organ dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 3 pkt. 1 i 5 upw, wiążąc wysokość opłaty stałej z samą jedynie możliwością świadczenia usługi, podczas gdy w przepisach tych wyraźnie jest mowa o dokonanym "poborze wód" bądź o "wprowadzaniu ścieków do wód", co koreluje z powszechnym pojęciem usługi polegającej na faktycznej wzajemnej realizacji świadczenia.

W świetle tych regulacji uprawniony jest wniosek, że musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy świadczoną usługą a naliczoną za nią odpłatnością. Odpłatne świadczenie ma miejsce tylko w sytuacji kiedy pomiędzy "świadczącym usługę" a ich beneficjentem istnieje stosunek prawny, w ramach którego spełniane są świadczenia wzajemne. Nieuprawniona jest więc wykładnia organu, motywowana wyłącznie maksymalnie fiskalnym rozumieniem przepisu, pomijająca całkowicie faktyczny okres świadczenia usług wodnych, gdzie rzekoma możliwość świadczenia nie została przewidziana jako ekwiwalent wynagrodzenia oraz nie wiąże się z żadnym nakładem sił bądź środków ze strony organu. Uzasadniając dalej zarzut naruszenia art. 271 ust. 5b upw, pełnomocnik argumentował, że organ naruszył zasadę lex specialis derogat lex generalis, naliczając opłatę stałą za korzystanie z wód, zgodnie z art. 271 ust. 5a. Według skarżącej, brzmienie ustawy obliguje, w przypadku obiektów liniowych, naliczenie opłaty stałej począwszy od przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, nie różnicując tego obowiązku w stosunku do urządzeń wodnych stałych czy tymczasowych.

Zatem w przypadku gazociągu, którego status jako urządzenia liniowego jest bezsporny, organ winien określić wymiar opłaty stałej począwszy od dnia, w którym to urządzenie wodne, konieczne do przeprowadzenia prób ciśnieniowych gazociągu, zostało uruchomione. Odwołując się do treści art. 16 pkt 65 upw, zawierającego definicję urządzenia wodnego, jako służącego m.in. do korzystania z zasobów wodnych, pełnomocnik wywiódł, że urządzenia na potrzeby prób hydraulicznych gazociągu oraz związanego z tym zrzutu wody spełniają definicję urządzenia wodnego.

Z kolei treść art. 217 ust. 5b upw potwierdza w ramach wykładni systemowej zasadność wymierzenia opłaty stałej za korzystanie z wód, począwszy od dnia korzystania z danego urządzenia wodnego. Celem wprowadzenia tego przepisu była zapewne właśnie ochrona inwestorów niegotowych jeszcze obiektów liniowych przed przedwczesnym naliczaniem opłaty stałej.

W zakresie naruszenia reguł postępowania pełnomocnik podniósł, że przy ocenie materiału dowodowego organ pominął operat wodnoprawny, stanowiący integralną część pozwolenia wodnoprawnego (w którym to operacie w sposób wyraźny określono czas korzystania z usług wodnych nie przekraczający 7 dni), co spowodowało brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i skutkowało naruszeniem art. 7, 7a, 8, 77 i 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2019.2325 t.j. ze zm. - dalej wskazywanej jako ppsa), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Badając zaskarżoną decyzję według przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE).

Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3689/18).

Jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 pw), w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Usługi wodne zdefiniowano w art. 35 ust. 1 pw, zgodnie z którym który usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W ust. 3 art. 35 pw sprecyzowano co obejmują usługi wodne i w punkcie 1 wymieniono pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, a w punkcie 5 wskazano wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych.

Z tym przepisem tym koreluje przepis art. 268 pw stanowiący w ust. 1 pkt 1 i 2, że opłaty za usługi wodne uiszcza się zarówno za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (pkt 1) i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2). Jak zatem wynika z art. 268, to właśnie ten przepis wyznacza zakres (katalog) usług, które są objęte opłatami za usługi wodne i niewątpliwie mieści się w nim opłata stała za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak stanowi art. 270 ust. 1 pw, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości pobranych wód, a stosownie do ust.8, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Przy czym kwestię ustalania opłaty stałej za usługi wodne, należy odróżnić od zasady ustalania wysokości opłaty stałej uregulowanej w art. 271 pw.

Zgodnie z art. 271 ust.1 pw wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (pkt 2) i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 4) - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Przy czym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ (art. 271 ust.3 pw), a wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust.5 pw). Stosownie do art. 271 ust. 5a pw, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę, a zgodnie z ust. 5b w/w przepisu, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.

Z powołanych przepisów wynika, że opłatę stałą ustala się za pobór wód powierzchniowych i wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, czyli korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, co w ocenie Sądu oznacza, że dopiero korzystanie z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego rodzi obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość jest ustalana na podstawie art. 271 ust. 5, a organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może tego czynić w oderwaniu od okoliczności sprawy, opierając się wyłącznie na fakcie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ci istotne, ustawodawca w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, przewidział odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 271 ust.5a pw stanowiąc, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (art. 271 ust. 5b pw).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że strona skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne z dnia 18.10.2016 r. nr [...], udzielone przez Marszałka Województwa [...] w związku z realizacją inwestycji pn: " Budowa gazociągu [...] o średnicy nie mniejszej niż [...], 47 km". Pozwolenia wodnoprawnego udzielono w ramach realizacji tej inwestycji m.in. na szczególne korzystanie z wód – pobór wód powierzchniowych do celów technologicznych celem przeprowadzenia prób hydraulicznych (pkt I 3) oraz szczególne korzystanie z wód – zrzut pobranych wód (wykorzystanych do celów technologicznych) do wód powierzchniowych po odczyszczeniu w osadniku (pkt I 4).

Nie budzi zatem wątpliwości, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, o których mowa w art. 271 ust. 5b pw, zatem stosownie do tej regulacji, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.

Ustalona przez organ opłata stała dotyczy jedynie części przedsięwzięcia na które uzyskano pozwolenie wodnoprawne, a mianowicie szczególnego korzystania z wód (poboru wód powierzchniowych do celów technologicznych oraz ich zrzutu do wód powierzchniowych po podczyszczeniu w osadniku). Przy czym w treści pozwolenia wskazano kilka cieków, które obejmuje powyższe pozwolenie udzielone w zakresie szczególnego korzystania z wód, zatem organ zarówno w informacji rocznej, jak i wydanej decyzji powinien precyzyjnie określić, którego cieku one dotyczą. Zaznaczyć przy tym należy, że Sądowi nie przedłożono informacji rocznej.

Niewątpliwie pobór wód powierzchniowych oraz ich zrzut do wód powierzchniowych mieści się w pojęciu usług wodnych, za które pobierana jest opłata stała. Jednak do realizacji wskazanych usług dochodzi wówczas, gdy dany podmiot pobiera wody powierzchniowe do celów technologicznych, a następnie po wykonaniu prób hydraulicznych dokonuje ich zrzutu. Przy czym skoro mamy do czynienia z realizacją przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, co ma miejsce w tej sprawie, opłatę stałą ponosi się za okres od przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. W tym przypadku dotyczy to urządzeń, które służą do przeprowadzania prób hydraulicznych i poboru wody oraz jej zrzutu. Kwestia ta w ogóle nie była badana przez organ, który w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do argumentacji strony wskazującej na te kwestie we wniesionej reklamacji, stwierdził, że pobór wód oraz zrzut ścieków, będzie się odbywał zanim zacznie się użytkowanie obiektu liniowego w postaci gazociągu.

W związku z powyższym przystąpienie do użytkowania gazociągu, w ocenie organu, nie jest związane z momentem, w którym zacznie się pobór wód oraz zrzut ścieków. Korzystanie z tych usług wodnych będzie miało miejsce zanim gazociąg zacznie być eksploatowany. Nadto organ wskazał, że urządzenia do poboru wody i zrzutu ścieków nie stanowią stałego elementu budowlanego gazociągu, a więc nie są komponentem, który będzie wykorzystywany w trakcie jego eksploatacji. W związku z powyższym nie można traktować w myśl art. 271 ust. 5b pw przedmiotowego obiektu liniowego jako służącego do realizacji usług wodnych, ponieważ usługi te będą realizowane zanim strona przystąpi do jego użytkowania.

W konsekwencji, w ocenie organu należy w tej sprawie zastosować przepis art. 271 ust. 5a pw, zgodnie z którym opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę.

Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, jest chybione. Jak wynika z treści art. 271 ust. 5b pw, w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Wbrew twierdzeniom organu, z treści tego przepisu nie wynika, że okres za który ponosi się opłatę stałą należy utożsamiać z przystąpieniem do użytkowania gazociągu. Ustawodawca w sposób niebudzący wątpliwości wskazał w tym przepisie moment, od którego ponosi się opłatę stałą – jest to przystąpienie do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. W ramach danego pozwolenia mogą być realizowane różne usługi wodne i czas ich realizacji może być zróżnicowany, a stosownie do art. 16 pkt 65 pw. przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów.

Zatem w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, organ winien ustalić czy w trakcie realizacji przystąpiono do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych, w tym przypadku do urządzenia umożliwiającego przeprowadzenie prób hydraulicznych i pobór wód powierzchniowych w tym celu oraz ich zrzut. Nie ma przy tym znaczenia, że urządzenia do poboru wody i zrzutu ścieków nie stanowią stałego elementu budowlanego gazociągu, istotne jest natomiast to, czy są to urządzenia wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z tych zasobów. Tego organ w tym postępowaniu nie badał i nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

W niniejszej sprawie organ nie tylko nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji w/w usług wodnych, ale wadliwie zastosował do ustalenia opłaty stałej tryb z art. 271 ust. 5 a pw.

W związku z powyższym za trafne należy uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 271 ust. 1 pkt 3 i 4 (w skardze mylnie wskazano pkt 5) w zw. z art. 271 ust. 5 b.

Sąd nie podzielił jednocześnie argumentacji wskazującej na błędną wykładnię art. 552 a. Przepis ten został wprowadzony (celem ujednolicenia sposobu wyliczania opłaty) ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 poz. 2170). Zgodnie z nim w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Jednocześnie w art. 9 ustawy zmieniającej postanowiono, że powołany art. 552a stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020.

Chybione jest również stanowisko skarżącej polegające na konieczności uwzględnienia przez organ wynikającego z operatu wodnoprawnego siedmiodniowego okresu odprowadzenia ścieków do rzeki [...] przez skarżącą i w konsekwencji błędnego ustalenia okresu korzystania z usług wodnych w 2020 roku w zakresie zrzutu oraz limitu 5500 m3 w przypadku poboru jak również zrzutu ścieków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym dla rzeki [...]. Co do zasady w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2 - 5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s, zgodnie z art.552 a pw i brak jest podstaw aby uwzględniać przy ustaleniu opłaty stałej dane wynikające z operatu wodnoprawnego.

Jak to wynika z art. 400 ust. 8 pw, operat wodnoprawny jest jedynie podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem prawa i obowiązki strony wynikają z władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja ostateczna stanowiąca pozwolenie wodnoprawne.

W niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla ustalenia opłaty stałej ma jednak art.271 ust. 5 b pw, który w sposób szczególny reguluje sposób ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, a organ wadliwie interpretując ten przepis i ograniczając ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia do treści pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Naruszył też przepis art. 271 ust. 5 b dokonując jego wadliwej wykładni. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu i dokona stosownych ustaleń faktycznych w zakresie przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji w/w usług wodnych.