Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. O. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z 17 września 2015 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie należności wobec ZUS, z uwagi na brak środków na ich uiszczenie. Uzasadniając wniosek wskazał, że w następstwie pobytu w Zakładzie Karnym od grudnia 2014 r. do lipca 2015 r. jego sytuacja finansowa uległa załamaniu, gdyż nie mógł w tym czasie prowadzić działalności i popadł w olbrzymie zadłużenie. Do wniosku dołączył rachunki zysków i strat prowadzonego przedsiębiorstwa oraz oświadczenie majątkowe, w którym podał, że mieszka w budynku mieszkalnym o pow. 320 m2, stanowiącym własność żony oraz posiada nieruchomości związane z działalnością gospodarczą (dwie [...] i [...]), które są zajęte przez komornika. Innego majątku nie posiada, natomiast ciążą na nim znaczne zobowiązania i prowadzona jest wobec niego egzekucja komornicza.
Dodatkowo w toku postępowania skarżący, na żądanie organu, przedłożył do akt sprawy: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, w którym wskazał, że pracuje zarobkowo od stycznia 2013 r. i uzyskuje dochód 2.500 zł brutto, nie ma stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat, ponosi jedynie koszty związane z leczeniem w wysokości 250 zł miesięcznie. Ponadto posiada zobowiązania finansowe, tj. z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości ok. 7.000.000 zł oraz z tytułu podatków 25.000 zł. Powyższe zobowiązania nie są spłacane, jednakże wnioskodawca uiszcza je w formie dobrowolnych wpłat.
Jednocześnie skarżący wskazał na posiadane wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku VAT w kwocie 5.000.000 zł, z których planuje regulować zaległości względem ZUS sukcesywnie od uzyskanych zwrotów podatku z Urzędu Skarbowego. Skarżący zaznaczył przy tym, że nadzwyczajną przyczyną zadłużenia jest przedłużająca się kontrola Urzędu Kontroli Skarbowej oraz jego pobyt w Zakładzie Karnym, co spowodowało wstrzymanie zwrotów należnego podatku VAT oraz uniemożliwiło dalsze prowadzenie działalności.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. - dalej: usus) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w kwocie ogółem 46.346,25 zł, obejmującej:
- I. składki własne zobowiązanego w wysokości 43.900,25 zł, w tym: na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 10/2014 r. do 05/2015 r. w łącznej kwocie 39.897,72 zł, (z tytułu składek – 37.839,72 zł i odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 04.11.2015 r. - 2.058,00 zł), na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 11/2014 i od 01/2015 r. do 11/2015 r. w łącznej kwocie 3.531,48 zł, (w tym: składki - 3.316,88 zł i naliczone odsetki 87,00 zł), na Fundusz Pracy i FGŚP za okres 11/2014 r. w kwocie 3,20 zł oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych za okres: 11/2014 r.-05/2015 r. w łącznej kwocie 467,85 zł (w tym składki -460,85 zł i naliczone odsetki 7,00 zł),
- II. odsetki za zwłokę w części finansowanej przez ubezpieczonych, w wysokości ogółem 2.446,00 zł, w tym: na ubezpieczenia społeczne za okres: 10/2014 r. - 05/2015 r. w wysokości 1.624,00 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 11/2014 r.-05/2015 r. w wysokości 822,00 zł.
Odnosząc się natomiast do należności z tytułu składek w części finansowanych przez ubezpieczonych, organ decyzją nr [...] z 31 grudnia 2015 r., odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż należności finansowane przez ubezpieczonych nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu.
W uzasadnieniu decyzji nr [...] organ wskazał, że P. O. prowadzi działalność gospodarczą od 28.12.1990 r. i z tego tytułu był płatnikiem składek. Nie dopełnił jednak obowiązku wynikającego z art. 46 i 47 ust. 1 pkt 3 usus, zalegając z zapłatą należności w łącznej kwocie 92.281,55 zł z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Poddając ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ uznał, iż w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 usus. Wskazał, że wobec dłużnika Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wdrożył postępowanie egzekucyjne, dokonując zajęcia rachunku bankowego w A w [...]. Zastosowany środek egzekucyjny okazał się nieskuteczny, gdyż zgodnie z informacją z A z 28.08.2015 r. i 07.12.2015 r. brak jest środków pieniężnych na rachunku bankowym. Natomiast w wyniku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej, łączne prowadzenie postępowania egzekucyjnego przejął komornik sądowy. Tym samym, zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie czy w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z innego środka egzekucyjnego, nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego.
Sytuację skarżącego oceniono również przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 3a usus, z którego wynika, że umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić również w uzasadnionych przypadkach, nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te sprecyzowane zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej jako: rozporządzenie).
Organ przedstawił zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, z którego wynikało, że źródłem utrzymania skarżącego są dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę (2.500 zł brutto miesięcznie) oraz z tytułu prowadzonej działalności. Analizując kondycję finansową przedsiębiorstwa skarżącego organ przyznał, iż jest ona trudna. W strukturze zobowiązań dominują zobowiązania krótkoterminowe i wskaźnik ten wykazuje tendencje wzrostowe. Świadczy to o dużym ryzyku finansowym związanym z utratą zdolności do spłaty zobowiązań. Z kolei wskaźnik rentowności sprzedaży wykazuje tendencje spadkowe, co wiąże się ze spadkiem wartości zysku netto. W 2014 r. zysk netto był ujemny. Na przestrzeni lat 2012-2014 poziom przychodów ze sprzedaży uległ znacznemu spadkowi. Spadkowi uległ również wskaźnik bieżącej płynności, co świadczy o powstającym ryzyku utraty zdolności regulowania zobowiązań. Z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wynikało, że skarżący na dzień 27.11.2015 r. posiada zaległości podatkowe z tytułu podatku VAT w kwocie należności głównej 467.391 zł i odsetek za zwłokę 25.359 zł oraz z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w kwocie 3.167,48 zł, odsetki 245 zł. Jednocześnie z informacji tych wynikało, że skarżący w złożonych zeznaniach podatkowych za lata 2012-2014 wykazał:
- - w 2012 r. w zeznaniu PIT-37 - przychód 60.305,00 zł i dochód 58.636,28 zł oraz w deklaracji PIT-36L przychód 145.580.138,90 zł i dochód-2.446.706,14 zł;
- - w 2013 r. w zeznaniu PIT-37 - przychód w wysokości 60.000 zł i dochód 58.331,28 zł, a w zeznaniu PIT-36L - przychód 72.504.869,85 zł i dochód - 433.528,29 zł;
- - w 2014r. w zeznaniu PIT-37 - przychód 30.000 zł, dochód 28.331,28 zł w deklaracji PIT-36L - przychód 17.433.797,33 zł, dochód - 0 zł;
Jak wynikało z informacji udzielonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej wnioskodawca nie korzystał i nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej placówki. W Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych zobowiązany widnieje jako właściciel nieruchomości gruntowych (KW: [...],[...]) oraz współużytkownik wieczysty gruntu i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość (KW: [...]). które mogą stanowić zabezpieczenie istniejącego długu. Z bazy danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika natomiast, że P. O. jest właścicielem 9 samochodów ciężarowych, 1 ciągnika samochodowego, 6 naczep ciężarowych, 1 przyczepy ciężarowej i 1 przyczepy specjalnej.
Rozpatrując sytuację skarżącego pod kątem przesłanki wskazanej w § 1 pkt 1 Rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ stwierdził, że wobec skarżącego taki przypadek nie zachodzi. Wskazał, że zobowiązany posiada stały dochód z tytułu zatrudnienia, majątek ruchomy i nieruchomy, który może stanowić zabezpieczenie istniejącego długu. Natomiast trudności powstałe podczas prowadzenia działalności gospodarczej oraz obecne problemy finansowe nie mogą być podstawą do automatycznego umorzenia należności.
Ponadto, zdaniem organu istnieje realna szansa na poprawę sytuacji materialnej wnioskodawcy oraz spłatę zaległości w układzie ratalnym w sposób dla niego najmniej dotkliwy, tym bardziej, że dłużnik nadal prowadzi działalność gospodarczą i jak sam twierdzi w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, jest w stanie odzyskać płynność finansową.
Dalej Zakład stwierdził, iż strona nie udowodniła, że zostały poniesione straty w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek miało negatywny wpływ na prowadzoną działalność. Wyjaśnił przy tym, co w jego ocenie jest "klęską żywiołową", a co stanowi "nadzwyczajne zdarzenie" i na tym tle stwierdził, że zdarzenia takie nie wystąpiły w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Badając przesłankę określoną w § 3 ust. 3 rozporządzenia, organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał, by w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej istniała konieczność rezygnacji z jej dalszego prowadzenia na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów.
Konkludując organ stwierdził, że odmowa umorzenia należności wynika z faktu, iż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, dłużnik posiada stałe źródło dochodów oraz majątek ruchomy i nieruchomy, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Podkreślił przy tym, że opłacanie składek jest obowiązkiem przedsiębiorcy wobec państwa, natomiast umorzenie zaległości powoduje bezpowrotną utratę dochodów na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Z tego względu umorzenie jest instytucją zastrzeżoną dla sytuacji wyjątkowych, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które wnioskodawca nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Ponadto organ wskazał, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w dogodnym układzie ratalnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że decyzja odmawiająca mu umorzenia należności jest niezasadna i sprzeczna ze znajdującymi się w aktach dokumentami. Wskazał, że jest wobec niego obecnie prowadzone postępowanie o ogłoszenie upadłości, przy czym Sąd nie postanowił jeszcze o oddaleniu wniosku bądź umorzeniu postępowania (w postępowaniu tym została wydana opinia biegłej, co do możliwości poniesienia kosztów postępowania, jednakże skarżący nie zna jej treści, gdyż nie została mu ona doręczona). Równocześnie skarżący zaznaczył, iż postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 25.01.2016 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z 24 listopada 2015 r., wydanej w przedmiocie podatku VAT za okres od stycznia 2012 r. do marca 2013 r. W decyzji tej określono zaległości skarżącego z tego tytułu na kwotę 31.382.346 zł i jednocześnie stwierdzono brak możliwości zaspokojenia zaległości oraz obawę co do jej zaspokojenia w przyszłości.
Zdaniem skarżącego, postanowienie to potwierdza okoliczność niemożności zaspokojenia należności względem ZUS. Końcowo podkreślił, że przyczyną załamania się jego sytuacji finansowej było niesłuszne tymczasowe aresztowanie. Ponieważ w tym czasie skarżący nie mógł realizować żadnych zobowiązań, sytuacja ta doprowadziła do wytoczenia przeciwko niemu licznych postępowań sądowych i egzekucyjnych. Do wniosku skarżący przedstawił szereg dokumentów, m.in. kserokopie dokumentów finansowych firmy, ksiąg wieczystych, nakazów płatniczych, dokumentów potwierdzających jego zobowiązania, wyroków Sądu dot. wypłaty świadczeń dla byłych pracowników.
Wskazaną na wstępie decyzją z 19 kwietnia 2016 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 4 usus utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Rozpatrując ponownie zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w przypadku skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 usus. Zaznaczył, że skarżący pozostaje w zatrudnieniu osiągając dochód w wysokości 2.500 zł brutto, w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą "B" i posiada większościowy udział w Spółce z o.o. "C". Ponadto jest właścicielem nieruchomości [...],[...] oraz posiada w wieczystym użytkowaniu nieruchomość [...]. Wobec skarżącego zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, przy czym w wyniku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej łączne postępowanie egzekucyjne prowadzi Komornik Sądowy. Wprawdzie skarżący poinformował, iż do Sądu został zgłoszony wniosek o przeprowadzenie upadłości, jednakże do dnia 05-04-2016 r. nie wskazał czy przedmiotowy wniosek został rozpoznany. Zakład ustalił, iż wniosek nr [...] został zwrócony 22.01.2014 r., natomiast wniosek o ogłoszenie upadłości zgłoszony przez wierzyciela: D sp. z o.o. w [...] nr [...] postanowieniem z dnia 29.02.2016 r. został oddalony.
Prezes ZUS zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek, zgodnie z art. 28 ust. 3a usus, określone w rozporządzeniu. W oparciu o zebraną w sprawie dokumentację, organ stwierdził, że skarżący nie kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego – 634 zł. Analizując dane statystyczne w sprawie wysokości minimum socjalnego organ uznał również, że skarżący nie osiąga dochodów poniżej ustalonego minimum egzystencji i ustalonego minimum socjalnego. W efekcie organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązany nie wykazał, aby uiszczenie należności pozbawiło go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Odnosząc się do kolejnej przesłanki umorzenia, wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia (klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenia) organ stwierdził, że powołane przez skarżącego okoliczności, tj: przeprowadzenie kontroli przez Urząd Kontroli Skarbowej oraz pobyt w areszcie nie można utożsamiać z "nadzwyczajnymi zdarzeniami", na które wnioskodawca nie miał żadnego wpływu. Wskazał, że prowadzenie kontroli przez organy zewnętrzne nie wpływa negatywnie na prowadzoną działalność gospodarczą, nie wymusza całkowitego zakończenia lub zawieszenia działalności gospodarczej na czas kontroli.
Również pobyt w areszcie nie spowodował "poniesienia strat materialnych w wyniku innych nadzwyczajnych zdarzeń." Zobowiązany w trakcie pobytu w areszcie mógł i w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą (działalność nie została zawieszona). Zaznaczył przy tym, że wbrew argumentom skarżącego, pobyt w areszcie nie pozbawia możliwości prowadzenia działalności, gdyż jest możliwe ustanowienie pełnomocnika, podobnie nie pozbawia możliwości otrzymywania korespondencji. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia zaległości z tytułu należności na podstawie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Zaznaczył, że wnioskodawca, mimo wskazanych w oświadczeniach dolegliwości zdrowotnych, nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej przebyte schorzenia, zabiegi, przebieg leczenia, żadnego dokumentu potwierdzającego, iż z uwagi na wskazane schorzenia i stany chorobowe jest niezdolny całkowicie lub częściowo do pracy ani także orzeczenia o ustalonym stopniu niepełnosprawności.
Nie wskazywał też na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiałaby mu uzyskiwanie dochodów. Nie było więc podstaw do uznania, że wskazywane przez skarżącego schorzenia uniemożliwiają lub ograniczają mu możliwości uzyskiwania dochodu.
Rozważając celowość umorzenia należności w ramach uznania administracyjnego organ odwoławczy zauważył, że przy podjęciu decyzji w tym przedmiocie w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi być uwzględniony nie tylko interes zobowiązanego, ale również interes publiczny. Odmowa umorzenia należności jest w przypadku skarżącego uzasadniona, gdyż przemawia za tym publicznoprawny charakter należności z tytułu składek, interes publiczny uwzględniający prawa osób ubezpieczonych - pracowników i możliwość dalszego dochodzenia należności w drodze egzekucji oraz spłaty zadłużenia w ramach ulgi jaką jest układ ratalny. Trzeba też uwzględnić cele, na które są przeznaczone wskazane należności. Organy odpowiedzialne za ich pobór zobowiązane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli więc właściwy organ dostrzeże jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne rozstrzygnięcie dla wnioskodawcy nie może być uznane za dowolne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/06).
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 usus i wniósł o jej uchylenie, umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Złożył również wniosek o dopuszczenie dowodu z postanowień sądu upadłościowego z dnia 26 sierpnia 2015 r. i z dnia 29 lutego 2016 r.
Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podniósł, że wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Zaznaczył, że w toku składał szereg dokumentów wskazujących na swą trudną sytuację finansową, w tym m.in. rachunki zysków i strat za lata 2012 -2014 wskazujące na osiąganą stratę w prowadzonej działalności gospodarczej. Ponownie podniósł, że do jego trudnej sytuacji przyczyniło się losowe i nieprzewidywane zdarzenie w postaci tymczasowego aresztowania. W tymże czasie skarżący nie miał realnego wpływu na prowadzoną działalność gospodarczą i nie miał możliwości bieżącego regulowania zaciągniętych zobowiązań, co było przyczyną powstania wielomilionowego zadłużenia, które obecnie dochodzone jest w drodze licznych postępowań egzekucyjnych. Przeciwko skarżącemu było prowadzone również postępowanie upadłościowe z wniosku wierzyciela D Sp. z o.o., które zostało zakończone oddaleniem wniosku wierzyciela na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze, na dowód czego załączono do skargi postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 29 lutego 2016 r. sygn. akt [...].
Jak podniósł skarżący, sytuacja ta wypełnia znamiona określone w art. 28 ust. 3 pkt 2 usus. Skarżący powołał się na przedstawioną w uzasadnieniu ww. postanowienia ocenę jego sytuacji majątkowej, zwracając uwagę na wskazane przez Sąd okoliczności: zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, braku zatrudnia pracowników, posiadania wymagalnych zobowiązań w łącznej kwocie 16,7 min złotych (kwota 9,7 min zł z tytułu kredytów i pożyczek, kwota 6,5 min zł z tytułu zobowiązań względem kontrahentów, 52 tys. zł z tytułu wynagrodzeń, 237 tys. zł z tytułu rat leasingowych), braku wolnych środków finansowych i możliwości pozyskiwania dalszych środków pieniężnych, w tym pochodzących ze zbycia składników majątkowych.
Sąd ten stwierdził, że "niewątpliwym jest fakt niewypłacalności skarżącego skoro nie reguluje zobowiązań dłużnika wobec wierzycieli. Co istotne, stan wymagalnych zobowiązań skarżącego przekracza wartość jego majątku. Sam stan niewypłacalności ma charakter trwały z uwagi na znaczny stopień przeterminowania zobowiązań, zakres wydanych tytułów wykonawczych przeciwko skarżącemu i toczących się od dłuższego czasu postępowań egzekucyjnych". Dalej skarżący ponowił argumentację, że dowodem potwierdzającym brak realnych możliwości uregulowania zaległości wobec ZUS jest postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wymiarowej. Końcowo podniósł, że chociaż w toku postępowania powoływał się na nadpłaty w podatkach dochodowych to wszystkie zostały uznane za nienależne decyzjami Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Także cały posiadany przez niego majątek (ruchomości i nieruchomości), mimo różnej ich wartości rynkowej został zajęty w toku prowadzonych egzekucji.
Na rozprawie przeprowadzonej 21 października 2016 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. -dalej jako ppsa), dopuścił dowód z załączonej do skargi kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...], sekcja upadłościowa z 29 lutego 2016 r. sygn. akt [...] i oddalił wniosek w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym w tej sprawie zastosowania).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmowy skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Emerytur Pomostowych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Regulacje prawne, normujące zagadnienie umorzenia zaległych należności ZUS, zawarte są w art. 28 usus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podstawowym przepisem w sprawie umorzenia składek ZUS jest regulacja art. 28 usus umożliwiająca umorzenie w całości lub w części należności z tytułu składek (ust. 1), w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a.
Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, a zatem stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast możliwość umorzenia tych składek mimo braku całkowitej nieściągalności została przewidziana w art. 28 ust. 3a usus stanowiącym, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek na tej podstawie określone zostały w przywołanym już rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego (na co wskazuje posłużenie się, w obydwu ww. unormowaniach, formułą "Zakład może umorzyć"). Zatem prawodawca, pozostawiając organom administracji uznanie w kwestii umorzenia, wprowadził w omawianym tu zakresie swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, iż organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzenia (nieściągalności) organ zyskuje swobodę wyboru, czy ulgi udzielić, czy też nie. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 kpa, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz jego oceny (art. 80 kpa), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Z kolei sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów kpa reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy zostały spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie organy rentowe nie stwierdziły wystąpienia ustawowych przesłanek przemawiających za możliwością umorzenia należności ZUS przyjmując, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a usus
W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie należało uznać za przedwczesne, albowiem w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Jak wyżej wskazano, uznanie administracyjne oznacza wprawdzie swobodę wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Należy ponownie podkreślić, że swoboda wyboru uznania administracyjnego została w tym przypadku ograniczona przesłankami wskazanymi w art. 28 ust. 3 usus (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. II GSK 345/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przytaczane poniżej orzeczenia), co oznacza, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, że w sprawie występują przewidziane w omawianym przepisie przesłanki do umorzenia należności (całkowita nieściągalność).
Rodzi to konieczność dogłębnych ustaleń faktycznych i następnie ich oceny zgodnej z regułami swobodnej oceny dowodów, w aspekcie przyczyn całkowitej nieściągalności wskazywanych przez stronę i wynikających ze stanu sprawy, po to, by następnie dokonać, w ramach swobodnego uznania, wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 usus. Rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ZUS uznał, że żaden z warunków określonych w tym przepisie nie jest spełniony. Uzasadniając zajęte stanowisko organ stwierdził, że w toku pozostaje postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącemu, którego przedmiotem są zaległe składki. Skarżący od stycznia 2009 r. pozostaje w zatrudnieniu, osiągając dochód w wysokości 2.500 zł brutto, w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą "B", posiada większościowy udział w Spółce z o.o. "C" oraz jest właścicielem nieruchomości [...],[...] i posiada w wieczystym użytkowaniu nieruchomość [...].
W konsekwencji organ stwierdził, że skoro skarżący osiąga dochody z tytułu zatrudnienia, jak również samodzielnie prowadzi działalność gospodarczą, posiada majątek w formie nieruchomości, jak również ruchomości oraz posiada udziały w spółce z o.o. nie można uznać, iż wobec skarżącego zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności.
Na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że przyjęcie przez organ takiego wniosku nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych. Organ nie odniósł się bowiem w należyty sposób zgłaszanej przez skarżącego okoliczności o toczącym się wobec niego postępowaniu upadłościowym. Na okoliczność tą skarżący wyraźnie wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i udokumentował jej wystąpienie przedłożonym do akt sprawy dowodem w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 sierpnia 2015 r. o dopuszczeniu przez Sąd dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości w celu zbadania stanu przedsiębiorstwa skarżącego. Wprawdzie w momencie złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie upadłościowe pozostawało w toku i nie było znane jego rozstrzygnięcie, jednakże w dacie wydawania przez organ rozstrzygnięcia postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z 29 lutego 2016 r. sygn. akt [...], mocą którego oddalono wniosek wierzyciela skarżącego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r.--Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U z 2015 r., poz. 233 ze zm.) -/dalej w skrócie upup/.
Z uzasadnienia skarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ poczynił własne ustalenia co do etapu toczącego się wobec skarżącego postępowania upadłościowego i wydając zaskarżoną decyzję niewątpliwie posiadał wiedzę o fakcie oddalenia wniosku o upadłość. Zaznaczenia przy tym wymaga, że uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak też akta sprawy, nie wskazują, na jakiej podstawie organ powziął wiedzę o tym fakcie, podczas gdy reguły postępowania nakazują, by organ administracyjny, podając istotną przesłankę, która powinna stanowić element ustalanego przez niego stanu faktycznego, powinien podać źródło, z którego czerpie informację.
W związku z powyższym nie może ujść uwadze, że w sytuacji, gdy jedną z ustawowych przesłanek orzeczenia o ewentualnym umorzeniu zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze (art. 28 ust. 3 pkt 2 usus), organ poprzestał jedynie na uzyskaniu informacji o oddaleniu wniosku - co z punktu widzenia tego przepisu nie można uznać za wystarczające - i mimo ciążącego na nim obowiązku zebrania kompletnego materiału dowodowego, zaniechał pozyskania i oceny dowodu w postaci rozstrzygnięcia sądu upadłościowego. Niespełnienie tego wymogu stanowi o niepodjęciu przez organ wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Gdyby bowiem organ podjął próbę pozyskania informacji na jakich podstawach sąd upadłościowy oddalił wniosek, niewątpliwie zostałaby ujawniona okoliczność, że nastąpiło to z powodu braku posiadania przez skarżącego majątku wystarczającego na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego.
Ta okoliczność w sposób niepodważalny znalazła potwierdzenie w dołączonej do skargi kserokopii postanowienia sądu upadłościowego z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. [...]. Wskazany brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że ocena organu o niewystąpieniu w sprawie przesłanek z art. 28 ust. 3 usus nie spełnia wymogów określonych w art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza zakresem rozważań organu pozostała bowiem mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie przesłanka podstaw prawnych oddalenia wniosku przez sąd upadłościowy, która zgodnie z wolą ustawodawcy stanowi kryterium oceny stanu całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 2 usus
Nie może budzić wątpliwości, że samo ustalenie istnienia ustawowych przesłanek nie jest oparte o kryterium uznania. Jak już bowiem wyżej wskazano regulacje dotyczące umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne wskazują, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności i stwierdzeniu, że przesłanka taka zachodzi organ orzeka w granicach uznania administracyjnego. Istnienie zatem takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie dopiero otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskujący wskazuje okoliczności, o których mowa w art. 28 ust 3 usus, powołując się w tym zakresie na określone fakty i zdarzenia oraz dokumenty uzasadniające ich istnienie, rzeczą organu jest rzetelne ustalenie czy dana przesłanka zaistniała czy też nie. W rozpatrywanej sprawie takich ustaleń organ jednak nie poczynił.
Podkreślić przy tym należy, ż chociaż wykazanie przesłanek uzasadniających umorzenie leży w interesie wnioskującego, to nie oznacza to, aby ciężar dowodzenia był w całości przerzucony na stronę. Przeczyłoby to wyrażonej w art. 7 kpa zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc odtworzenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, która obciąża organy, a która ustawowo nie została wyłączona w przedmiotowym postępowaniu. Strona ma oczywiście obowiązek współdziałania w gromadzeniu materiału dowodowego, zwłaszcza wtedy, gdy nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do rezultatów dlań niekorzystnych, jednak nie może to prowadzić do przerzucenia na nią obowiązku wyjaśnienia sprawy (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wydanie 6. str. 68 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku ustalania całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 usus) jako jednej z dwóch kategorii przyczyn umorzenia, ustawodawca nie zawarł bowiem sformułowania tożsamego jak w § 3 ust. 1 Rozporządzenia, iż "Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże" (...).
W związku z powyższym nie można zgodzić się w zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeniem, że to na skarżącym ciążył obowiązek poinformowania ZUS co do etapu postępowania upadłościowego i sposobie jego zakończenia. Próba bowiem przerzucenia w całości na stronę ciężaru wykazania przesłanki całkowitej nieściągalności pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego.
Podsumowując ten wątek sprawy stwierdzić należy, że organ nie zebrał niezbędnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego dowodów; nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa. W konsekwencji, orzekając na podstawie niepełnego materiału dowodowego, organ doszedł do nieprawidłowego wniosku, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Sąd nie podziela przy tym argumentacji organu wyrażonej w odpowiedzi na skargę, że skoro zobowiązany osiąga dochody z tytułu zatrudnienia oraz posiada majątek nieruchomy i ruchomy, bez znaczenia dla sprawy jest fakt oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Oddalenie bowiem przez sąd upadłościowy wniosku na podstawie art. 13 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze stanowi bezsprzecznie jedną z enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę sytuacji, gdy zachodzi całkowita nieściągalność.
Przyjęcie zatem, że mimo ewidentnego zaistnienia takiej przesłanki (o tym, że taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie świadczy przedłożona do skargi kserokopia postanowienia sądu upadłościowego z 29 lutego 2016 r. sygn. [...]) nie zostały spełnione kryteria do uznania stanu całkowitej nieściągalności - stanowił działanie contra legem. Przepis art. 28 ust. 3 usus nie jest bowiem oparty na instytucji uznania administracyjnego. W tym zakresie organ ma ustalić stan faktyczny pod kątem istnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek i tylko w zakresie określonym w tym przepisie.
Zatem w przypadku zaistnienia w sprawie jednej z przesłanek określonych tą normą organ jest zobowiązany do przyjęcia, że ma do czynienia z przypadkiem całkowitej nieściągalności. Nie jest przy tym uprawniony do wprowadzania dodatkowych, poza ściśle wymienionymi w ustawie, kryteriów oceny stanu całkowitej nieściągalności.
Niezależnie od opisanych wyżej uchybień Sąd stwierdza, że również ocena organu wiążąca brak całkowitej nieściągalności z okolicznością pozostawania w toku prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego została dokonana bez rzetelnej, wnikliwej analizy co do realnych możliwości spłaty przez skarżącego zaległych zobowiązań. Organ na potwierdzenie wniosku o skuteczności egzekucji przywołał ustalenia, że skarżący pozostaje w zatrudnieniu osiągając dochód w wysokości 2.500 zł brutto, że nadal prowadzi działalność gospodarczą "B", że posiada większościowy udział w Spółce z o.o., oraz że jest właścicielem nieruchomości [...],[...] i posiada w wieczystym użytkowaniu nieruchomość [...]. Uszło jednak uwadze organu, że skarżący przedłożył do akt sprawy szereg dokumentów (wypisów z ksiąg wieczystych z informacjami o wpisach hipoteki, nakazów płatniczych, zawiadomień o wszczęciu egzekucji), z których wynikało, że posiada on zobowiązania na milionowe kwoty, toczą się przeciwko niemu liczne postępowania egzekucyjne, a posiadane przez niego nieruchomości stały się przedmiotem zajęć komorniczych, przy czym zobowiązania względem ZUS nie zostały objęte wpisem do hipoteki żadnej z tych nieruchomości.
Uchylenie się od rozważenia tych dowodów, mimo nałożonego normą art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku, spowodowało brak jakiejkolwiek analizy co do stanu zadłużenia skarżącego i wpływu toczących się już wobec majątku skarżącego postępowań egzekucyjnych na możliwość realnej spłaty zaległości względem ZUS. Brak tych ustaleń niewątpliwie rzutuje na wadliwość stanowiska organu o skuteczności działań egzekucyjnych. W istocie bowiem nie wiadomo na jakiej podstawie organ czerpie swe przekonanie, że prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne. Co więcej, w wyniku wnikliwej analizy przedłożonych przez stronę dowodów może okazać się, że dojdzie do konieczności rozważenia kolejnej przesłanki całkowitej nieściągalności, określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 usus.
W ocenie Sądu, ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania spłaty przez skarżącego zobowiązań, objętych wnioskiem o umorzenie. Zatem przytaczany przez organy rentowe argument, że wdrożone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne nadal jest w toku nie mógł zostać uznany za wystarczający. Formalny bowiem aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącego egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 24 października 2012 r. sygn. I SA/Op 251/12). W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło i to mimo wyraźnego zarzutu strony.
Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 Kpa powołanego aktu prawnego.
Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu.
Końcowo Sąd zwraca również uwagę na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z jednej bowiem strony organ przyjmuje, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a usus, z drugiej strony argumentuje, że odmowa umorzenia należności jest w przypadku skarżącego uzasadniona, gdyż przemawia za tym interes publiczny uwzględniający publicznoprawny charakter należności z tytułu składek i prawa osób ubezpieczonych - pracowników. W ocenie Sądu, taki schemat uzasadnienia decyzji nie można uznać za prawidłowy, gdyż wprowadza niepewność, czy organ orzekał w warunkach związania co do rozstrzygnięcia, czy też na zasadach uznania administracyjnego. Jak już bowiem wyżej wskazano, do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w ww. przepisach prawa przesłanek.
W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego i dopiero wówczas jest też zobowiązany do wyważenia słusznego interesu strony i interesu publicznego. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdza, że żadna z przesłanek umorzenia nie wystąpiła, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, czynienie rozważań przeciwstawiających interes skarżącego interesowi publicznemu należało uznać za przedwczesne.
Reasumując, Sąd stwierdza, że materiał dowodowy, na jakim zostało oparte rozstrzygniecie jest niepełny, a przez to wnioski wyciągnięte na jego podstawie nie mogły zostać uznane za prawidłowe. Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie, może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i 77 kpa), przy czym wnioski wyciągnięte przez organ rozstrzygający nie mogą być dowolne, a tym bardziej oderwane od realiów danej sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe przepisy zostały naruszone, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd nie neguje prawa organu do wydania decyzji negatywnej, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia, w oparciu o uznanie administracyjne. Taka możliwość nie zwalnia jednak organu od obowiązku poczynienia prawidłowych ustaleń w zakresie wystąpienia bądź niewystąpienia tych przesłanek, i dopiero na tej podstawie rozważenia zasadności umorzenia bądź nieumorzenia należności składkowych.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ poczyni ustalenia oraz dokona rzetelnej analizy co do przyczyn oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości, z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 13 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze. Uwzględni również wpływ zadłużenia skarżącego oraz dokonane zabezpieczenia na jego majątku na rzecz innych podmiotów, na realną możliwość spłaty zaległych składek. Dopiero po przeprowadzeniu tych ustaleń organ oceni, czy w przypadku skarżącego zachodzi jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności, mając przy tym na uwadze wyrażane w orzecznictwie poglądy, w pełni podzielane przez tut. Sąd, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku stron.
Mając na względzie powyższe rozważania Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.