Uzasadnienie
Wójt Gminy Polska Cerekiew [dalej: Wójt, skarżący, organ pierwszej instancji] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 21 grudnia 2023 r. nr SKO.40.3702.2023.śr, wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Wójta Gminy Polska Cerekiew z 26 września 2023 r. nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy, mocą ww. decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o:
- 1) odmowie przyznania S. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 14 czerwca 2023 r.,
- 2) przyznaniu S. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 15 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 1.311 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2.458 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2024 r. bezterminowo w wysokości 2.988 zł miesięcznie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazało na treść art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. Podniosło przy tym, że podstawą odrzucenia skargi "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne" jest np. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, a więc taki, który nie posiada legitymacji procesowej, przy czym chodzi tu o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., I OSK 1579/16). Powierzenie organowi administracji publicznej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej wyłącza możliwość kwestionowania przezeń decyzji (postanowienia) organu drugiej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma zatem legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. W rezultacie skarga wniesiona przez organ pierwszoinstancyjny, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (postanowienie WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1040/17; postanowienie NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2006/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1-2 ppsa).
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi.
Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ppsa. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania.
Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (postanowienie NSA z 23 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18).
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek. Podkreślenia bowiem wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (postanowienie NSA z 20.04.2012 r., II FSK 527/12).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.
Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Sprawa administracyjna z wniosku S. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została rozpatrzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323). Organem pierwszej instancji właściwym w sprawie był Wójt (art. 3 pkt 11 ww. ustawy), który rozstrzygnął sprawę decyzją z 26 września 2023 r. Z przyczyn opisanych wyżej, organowi pierwszej instancji nie przysługuje zatem w sprawie sądowoadministracyjnej legitymacja do wniesienia skargi do Sądu na decyzję SKO z 21 grudnia 2023 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. M. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa.
Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, Wójt nie posiada legitymacji skargowej.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia, zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.