Uzasadnienie
Rada Gminy Lubsza na sesji w dniu 19 marca 2015 r. podjęła, na podstawie § 21 pkt 2 Statutu Gminy Lubsza przyjętego uchwałą nr IV/36/2003 z dnia 21 lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 28, poz. 662), oświadczenie w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie przez Wójta Gminy Lubsza należności przysługujących Gminie Lubsza wraz z odsetkami tytułem opłat wynikających z Umowy nr 1/91 z dnia 24.05.1991 r. za wysypisko w [...].
W § 1 w/w oświadczenia Rada Gminy Lubsza wyraziła zgodę na umorzenie przez Wójta Gminy Lubsza należności przysługujących Gminie Lubsza od K. A. z tytułu opłat za wysypisko w [...] w wysokości 1.749.960 zł wraz z należnymi odsetkami od tych zaległości.
W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda Opolski ustalił, iż projekt przedmiotowego oświadczenia był poddany pod głosowanie na sesji w dniu 19 marca 2015 r. i zostało ono podjęte jednogłośnie (pismo nr [...]). W oświadczeniu zawarto sformułowanie "wyraża się zgodę", zatem stanowi ono akt woli Rady i jest wiążące dla organu wykonawczego gminy. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowane oświadczenie nie może zostać potraktowane jako intencyjne, ponieważ uprawnia wójta do umorzenia należności, a więc zawiera normę prawną, co przesądza o jego normatywnym charakterze.
Zatem, oświadczenie to należy uznać za uchwałę Rady Gminy Lubsza, a nie oświadczenie Rady Gminy, o którym mowa w § 21 ust. 2 Statutu Gminy Lubsza. Mając to na uwadze Wojewoda Opolski objął wskazane oświadczenie postępowaniem nadzorczym. W następstwie przeprowadzonego postępowania, uznał że Rada Gminy Lubsza w sposób istotny naruszyła art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885).
Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadające jednostce samorządu terytorialnego. Rada Gminy Lubsza wypełniła delegację wynikającą z treści w/w przepisu podejmując uchwałę nr IX/56/2011 z dnia 20 czerwca 2011 r. W uchwale tej nie wprowadziła jednak wymogu uzyskania przez Wójta zgody na umorzenie należności. W konsekwencji organ nadzoru uznał, że Rada Gminy nie posiadała uprawnień do wypowiadania się w indywidualnym przypadku umorzenia należności, a wydając oświadczenie pominęła przyjęte wcześniej zasady udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych.
Powyższe stanowisko zadecydowało o wniesieniu przez Wojewodę Opolskiego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2013 r., poz. 594) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagano się stwierdzenia nieważności oświadczenia Rady Gminy Lubsza nr [...] z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie należności wraz z odsetkami tytułem opłat wynikających z umowy nr 1/91 z dnia 24.05.19991 r. za wysypisko w [...] - z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu skargi, odwołując się do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 608/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej NSA – podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w tym uzasadnieniu), zaprezentowano powyższą argumentację podkreślając, że oświadczenie może mieć charakter wyłącznie zajęcia stanowiska, czy też potwierdzenia posiadania przez radę wiedzy na dany temat, ale nie oświadczenia woli organu stanowiącego ze skutkiem wiążącym. Wskazano również, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest aktem woli, podjętym w drodze głosowania na jego posiedzeniu, zmierzającym do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (A. Szewc, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała jest typową formą wyrażania woli przez radę gminy w sprawach ustawowo zastrzeżonych do jej właściwości, o czym stanowi art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia rada gminy podejmuje w drodze uchwał.
Nadto podkreślono, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący gminy upoważniony jest jedynie do ustalenia zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady do wydawania zgody na umorzenie należności w drodze indywidualnej uchwały. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do gospodarowania mieniem gminnym jest organ wykonawczy. Rada gminy natomiast może wypowiadać się jedynie w wypadkach wskazanych wprost w ustawie, bądź też w aktach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego. Nie ma przy tym przeszkód, aby w uchwalonych zasadach ustanowić obowiązek uzyskania zgody rady na udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnych.
W uchwale Rady Gminy Lubsza nr IX/56/2011 nie przewidziano takiego obowiązku, zatem Rada Gminy nie posiadała uprawnień do wypowiadania się w indywidualnym przypadku umorzenia należności, a wyrażając zgodę na umorzenie należności przysługujących gminie, naruszyła art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co skutkuje koniecznością wnioskowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego oświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Gmina Lubsza nie zajęła stanowiska, przesłała jedynie skargę wraz z kompletem dokumentów do tut. Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Jak wynika z treści wskazanych przepisów, katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego zawarto w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Co do aktów i czynności uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. panuje w orzecznictwie zgoda, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie.
Natomiast akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mają zróżnicowany charakter, zarówno generalny, jak i indywidualny. Akty należące do tej kategorii noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
- 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;
- 3) mają charakter indywidualny bądź generalny;
- 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09).
W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski wniósł skargę na oświadczenie Rady Gminy Lubsza nr [...], zatem w pierwszej kolejności należało dokonać oceny, czy stanowiące przedmiot zaskarżenia oświadczenie, zalicza się do którejkolwiek z kategorii aktów wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zaskarżone oświadczenie jest w istocie uchwałą Rady Gminy Lubsza.
Stanowisko powyższe należy wywieść z definicji uchwały organu samorządowego, a to z kolei wymaga sięgnięcia do orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała jest formą aktu normatywnego lub aktu o charakterze indywidualnym, podejmowanym w drodze głosowania przez kolegialny organ państwowy lub samorządowy. Zatem, pod pojęciem uchwały należy rozumieć jedynie to, co jest przedmiotem głosowania, jej treść normatywną lub dyspozytywną (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 834/09).
Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1649/10 odwołując się do stanowiska komentatorów (A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność/.../, s. 48-49 w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.), podkreślił, że nie da się precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego. Jednakże "uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym".
W ocenie sądu, kontrolowane oświadczenie Rady Gminy Lubsza warunki te wyczerpuje.
Zgodzić należy się z organem nadzoru, że oświadczenie rady gminy, o którym mowa w § 21 ust. 2 Statutu Gminy Lubsza może mieć wyłącznie charakter intencyjny polegający na zajęciu stanowiska, nie może natomiast zawierać wiążącego rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Ponieważ przedmiotowe oświadczenie ze względu na treść w nim zawartą, jest władczym aktem woli wyrażonym przez organ stanowiący gminy, zatem istniała podstawa do objęcia przez organu nadzoru tego oświadczenia (będącego w istocie uchwałą), na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, postępowaniem nadzorczym. Z uwagi na niewydanie przez organ nadzoru orzeczenia w terminie określonym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski zaskarżył ten akt na podstawie art. 93 w/w ustawy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że kontrola zaskarżonego oświadczenia, które zgodnie z tym co wskazano wyżej jest uchwałą, mieści się, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w kognicji sądów administracyjnych.
Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w tej sprawie pogląd ten podziela. Mieszczą się w tym pojęciu uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, ale poprzedzają podejmowanie czynności cywilnoprawnych, gdyż są podejmowane z zamiarem realizacji w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (por. uzasadnienie uchwały NSA składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r, OPS 11/00 i z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13; wyroki WSA: z dnia 26.08.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 332/14 i z dnia 27.05.2014 r., sygn. akt I SA/Kr 330/14 II OSK 834/09).
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że rozstrzygana sprawa ma charakter administracyjnoprawny.
Przechodząc do oceny wskazanego w skardze naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, Sąd podzielił ten zarzut.
W myśl tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe zasady, sposób i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego.
Rada Gminy Lubsza, zgodnie z treścią przywołanego przepisu, podjęła w dniu dnia 20 czerwca 2011 r. uchwałę nr IX/56/2011 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter czynności cywilnoprawnych, przypadających Gminie Lubsza i jej jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną.
Stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący upoważniony został jedynie do ustalenia zasad udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych. W przepisie tym nie zawarto upoważnienia dla rady gminy do wydawania zgody na umorzenie należności w drodze indywidualnej uchwały. Upoważnienia takiego nie zawiera również uchwała Rady Gminy Lubsza nr IX/56/2011, a zgodnie z § 7 i 8 tej uchwały, do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności uprawniony jest Wójt Gminy Lubsza w formie jednostronnego oświadczenia woli złożonego na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Nadto, zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do gospodarowania mieniem gminnym jest organ wykonawczy. Rada gminy natomiast może wypowiadać się jedynie w wypadkach wskazanych wprost w ustawie, bądź też w aktach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego, gdyż stosownie do art. 18 ust. 1 w/w ustawy, do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym w ust. 2 tego przepisu zawarto katalog czynności zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy. Wśród tych czynności nie wymieniono takiej, która uprawniałaby Radę Gminy Lubsza do wyrażenia zgody na umorzenie przez Wójta Gminy należności przysługujących Gminie za wysypisko.
Słusznie przy tym wskazał organ nadzoru, że nie ma prawnych przeszkód, aby w uchwale nr IX/56/2011 wprowadzono taki obowiązek, jednak tego nie uczyniono. Jednocześnie obowiązku takiego, a zarazem uprawnienia rady gminy, nie można wywieść ze wskazanego przepisu ustawy o finansach publicznych. Wprost przeciwnie, z delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma jedynie kompetencje do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, a nie do podejmowania decyzji w sprawie zastosowania ulgi. Jak wskazano wyżej, wyrażenie zgody na umorzenie należności wraz z odsetkami jest aktem woli Rady Gminy Lubsza uprawniającym Wójta tej Gminy do umorzenia należności, co przesądza o jego władczym i normatywnym charakterze.
W konsekwencji Rada Gminy Lubsza, nie posiadając uprawnień do wyrażania zgody w indywidualnym przypadku umorzenia należności, uczyniła to wbrew uchwalonym w Gminie Lubsza zasadom udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych i naruszając tym samym w stopniu istotnym art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej do podejmowania uchwał, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, należy zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważnością uchwały. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147§ 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, orzekając jednocześnie na podstawie art. 152 P.p.s.a., że nie podlega ona wykonaniu.