Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez E. W. (dalej jako skarżąca, strona, wnioskodawczyni) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej też: Zakład, ZUS, organ) z dnia 14.10.2022 r., którą organ ten działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 z póżn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz art. 15zzzzzn(2) ust. 3 ustawy z 2 marca 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o COVID-19":
- 1) odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r.
- 2) odmówił umorzenia składek za kwiecień i maj 2020 r.
Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 14 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek (RDZ) o zwolnienie z opłacania składek m.in. za kwiecień i maj 2020 r.
Wskutek powyższego wniosku, organ wydał decyzję z dnia 10.11.2020 r., którą utrzymał w mocy decyzje z 22.07.2020 r., wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy o COVID-19, umarzające postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 2020 r. odpowiednio za okres kwiecień i maj 2020 r. z powodu nie przesłania przez stronę do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres rozliczeniowy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVlD-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. – zgłosił do ubezpieczenia mniej niż 10 ubezpieczonych. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Jak dalej wskazano, ponieważ z analizy konta płatnika składek w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że strona nie przesłała do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za odpowiednio kwiecień i maj 2020 r., nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień i maj 2020 r.
W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Op 8/22 uchylił ww. decyzję z dnia 10.11.2020 r. oraz poprzedzające ją decyzję z dnia 22.07.2020 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ w sposób nieuprawniony stwierdził podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.), skoro jednocześnie ocenił on zasadność wniosku skarżącej, tj. uznał, że strona nie spełniła jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31zo ustawy o COVlD-19. Skoro organ ustalił, że skarżąca nie spełniła przesłanek zwolnienia ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jej wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania.
Końcowo Sąd wskazał, że ZUS winien był wniosek skarżącej załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14.10.2022 r., którą:
- 1) odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r.
- 2) odmówił umorzenia składek za kwiecień i maj 2020 r.
W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie ustalono, iż płatnik spełnił ustawowe warunki zwolnienia z opłacenia składek za marzec 2020 r. Informację o zwolnieniu z obowiązku opłacania tych składek zostały przesłane do płatnika drogą elektroniczną za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych ZUS.
Natomiast płatnik nie spełnił ustawowego obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r. Dokumenty zostały złożone dopiero 8 lipca 2020 r.
Organ poinformował płatnika o warunkach złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Strona została pouczona o treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Skarżąca pismem z 27 lipca 2022 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020r. Uchybienie terminu uzasadniła sytuacją epidemiologiczną panującą w kraju w związku z covid-19. Zobowiązana w tym okresie pomimo braku potwierdzenia zakażenia wirusem ograniczyła kontakty i wraz z rodziną poddała się izolacji.
Oceniając powyższy wniosek organ uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych nastąpiło bez jej winy. Płatnik prowadzący działalność gospodarczą winien być świadomy obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych, które za wcześniejsze okresy składał. Terminy składania dokumentów są określone w u.s.u.s., a ustawa Covid-19 dodatkowo wydłużyła ten termin do 30 czerwca 2020r.
Bez względu na sytuację epidemiologiczną płatnicy mogli złożyć każdy dokument za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych ZUS, a dokumenty rozliczeniowe za pośrednictwem programu Płatnik. Ponadto jak strona wskazała w piśmie z 27 lipca 2022 r. w rozpatrywanym okresie prowadziła działalność gospodarczą, rozdysponowywała pracowników, wprowadzała środki ochrony indywidualnej oraz zapewniała bezpieczne warunki wykonywania pracy. Dokumenty rozliczeniowe natomiast zostały złożone elektronicznie.
Termin do złożenia dokumentów rozliczeniowych jest terminem określonym w ustawie, co oznacza, że nie może on być przedłużony ani skrócony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Upływ tego terminu Zakład musiał uwzględnić z urzędu. Zakład nie mógł więc uwzględnić złożenia wymaganych dokumentów po terminie.
We wniesionej skardze strona podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci:
- 1. art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., podczas gdy skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu w sposób jednoznaczny wykazała, iż niedochowanie przez nią terminu wynikało z wszelkich trudności organizacyjnych wywołanych wybuchem pandemii COVID-19 w 2020 r., za które skarżąca nie ponosi winy;
- 2. art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie przejawiające się niewydaniem przez organ decyzji o przywrócenie skarżącej terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. w sytuacji, gdy skarżąca uprawdopodobniła, iż za niedochowanie terminu na dokonanie ww. czynności nie ponosi winy.
Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ ten: 1) odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. oraz 2) odmówił umorzenia składek za kwiecień i maj 2020 r.
Dla porządku zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek wyroku tut. Sądu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Op 8/22 (dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), którym uchylono poprzednio wydane decyzje w tej sprawie z uwagi na naruszenie przez organ przepisu art. 105 § 1 k.p.a.
Wyjaśnić należy, ze zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym wyroku determinuje zarazem zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W przypadku bowiem zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest zarazem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Innymi słowy, w rozpatrywanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji obecnie ogranicza się do oceny wywiązania się przez organ z zaleceń Sądu co do dalszego rozpoznania sprawy.
Mając na względzie powyższe przypomnieć należy, że Sąd w wyroku z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Op 8/22 stwierdził, że organ w sposób nieuprawniony stwierdził przesłankę do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Skoro organ ustalił, że skarżąca nie spełniła przesłanek zwolnienia ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jej wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Tym samym ZUS winien był wniosek skarżącej załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję z dnia 14.10.2022 r. Sąd stwierdza, że organ nie powielił uchybień wytkniętych w wyroku WSA w Opolu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Op 8/22.
Jednocześnie jednak organ dopuścił się innych naruszeń, które skutkować musiały uchyleniem tej decyzji.
Ze stanu sprawy wynika, że wnioskiem z 14 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek (RDZ) o zwolnienie z opłacania składek m.in. za kwiecień i maj 2020 r.
Strona nie dostarczyła dokumentów rozliczeniowych dotyczących odpowiednio miesiąca kwietnia i maja 2020 r. w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r. określonym w art. 31zq ustawy o COVID-19. Dokumenty zostały złożone dnia 8 lipca 2020 r.
W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ poinformował stronę o warunkach złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020r.
Skarżąca pismem z 27 lipca 2022 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. Uchybienie terminu uzasadniła sytuacją epidemiologiczną panującą w kraju w związku z epidemią covid-19. Zobowiązana w tym okresie, pomimo braku potwierdzenia zakażenia wirusem, ograniczyła kontakty społeczne i wraz z rodziną poddała się izolacji.
Oceniając powyższy wniosek organ uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych nastąpiło bez jej winy. W konsekwencji organ zaskarżoną decyzją: 1) odmówił przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. oraz 2) odmówił umorzenia składek za kwiecień i maj 2020 r.
W ocenie Sądu działanie organu narusza prawo.
Zgodnie z przepisem art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
- 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
- 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
- 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Z powołanych przepisów ustawy o COVID - 19 wynika, że ustawa ta wprowadziła nowy termin złożenia dokumentów (deklaracji rozliczeniowych), o których mowa w przepisach u.s.u.s. Zgodnie z ustawą o COVID - 19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia składki za miesiące marzec - maj 2020 r. było złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych do 30 czerwca 2020 r.
Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że do kontrolowanego postępowania, z mocy art. 180 k.p.a oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 496/21, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20.
Mając na uwadze stanowisko wyrażone w ww. wyroku, w ocenie Sądu także w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, w tym naruszenia art. 9 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 499/21, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Natomiast bierne oczekiwanie organu i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18,). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania z urzędu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Bierność organu stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Zaś niespełnienie tego obowiązku, w sytuacji gdy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, stanowić może wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06).
Organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16). Organ obowiązany jest więc informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10).
W ocenie Sądu, również art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.
Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jeżeli ZUS na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową.
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony należy dojść do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można też tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie negatywnie załatwić wniosek strony.
Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją k.p.a. i celem ustawy o COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 104/22).
W ocenie Sądu, w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., ponieważ złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. Wskazać dalej należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku 14 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. O tym, że skarżąca była gotowa spełnić wszystkie wymagania - gdyby o nich wiedziała - świadczy fakt złożenia deklaracji 8 lipca 2020 r. Należy z tego wnioskować, że gdyby wcześniej wiedziała o konieczności złożenia deklaracji, to by je niezwłocznie złożyła.
W realiach rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, za stanowiskiem wyrażonym w ww. wyrokach, które Sąd w pełni podziela, że wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek informacyjny oznacza, że w wypadku ustalenia, że skarżąca nie jest zwolniona z obowiązku składania powyższych dokumentów, organ powinien był niezwłocznie po wpłynięciu wniosku (wpłynął on do organu 14 kwietnia 2020 r.) poinformować stronę w trybie art. 9 k.p.a., że ma ona obowiązek ich złożenia do 30 czerwca 2020 r. W aktach administracyjnych nie ma natomiast dowodu, aby organ zakomunikował stronie powyższą okoliczność przed dniem 30 czerwca 2020 r. W niniejszej sprawie, strona 14 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie zwolnienia z opłacania składek, a więc ponad 2 miesiące przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc kwiecień i maj, który upływał z dniem 30 czerwca 2020 r. Następnie skarżąca 8 lipca 2020 r. przesłała brakujące dokumenty.
Od momentu złożenia wniosku przez stronę, tj. od 14 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły ponad 2 miesiące i mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji).
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zatem gdyby organ podjął wymagane czynności w terminach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, strona mogłaby uzupełnić brakujące dokumenty. Zresztą uczyniła to po powzięciu wiedzy w tym zakresie, tj. złożył 8 lipca 2020 r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19, z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a wysokość tych składek znana była organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, bowiem organ już wówczas dysponował deklaracjami rozliczeniowymi strony.
Co więcej dostrzec należy, że strona jednym wnioskiem, który wpłynął do organu 14 kwietnia 2020 r. wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ zaś pismem z 9.06.2020 r. poinformował stronę o zwolnieniu z opłacania składek za miesiąc marzec, nie wskazując przy tym na żadne braki formalne, czy inne przeszkody w procedowaniu wniosku w odniesieniu do pozostałych miesięcy. Powyższe mogło utwierdzać stronę w przekonaniu, że złożony przez nią wniosek jest kompletny i spełnia on wymogi do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Organ, dzieląc niejako wniosek strony na poszczególne miesiące i kierując do strony pismo 9.06.2020 r., mógł już wówczas poinformować, że wniosek ten w dalszej części będzie procedowany po złożeniu stosownych deklaracji, do złożenia których termin upływa z dniem 30 czerwca 2020r. Tymczasem organ biernie odczekał, nie podejmując w sprawie żadnych czynności i dopiero po upływie terminu do złożenia deklaracji wydał decyzję niekorzystną dla strony. Działanie takie, zdaniem Sądu, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, takie działanie organu nie zasługuje na ochronę prawną.
Podsumowując, niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. W niniejszej sprawie obowiązek informowania nie został wypełniony. Natomiast organ, w tej szczególnej sytuacji jaką był stan epidemii i zagrożenia epidemiologicznego, powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony.
Tym samym, w ocenie Sądu, do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu (tak: wyrok NSA - z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 499/21, I GSK 498/21; z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 627/21).
Podkreślić przy tym należy, że celem regulacji, wynikających z ustaw związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych była ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to przepisy te, a także przepisy postępowania należy interpretować z poszanowaniem tego celu. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powodował również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, były stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb, co rodziło szczególne skutki informacyjne po stronie organów odpowiedzialnych za udzielanie owej pomocy.
W konsekwencji nawet, jeżeli strona w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony.
Zaznaczyć należy, że uchybienia powyższe wystąpiły w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10.11.2020 r., która została uchylona przez tut. Sądu wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Op 8/22. Sąd w wyroku I SA/Op 8/22 nie ocenił całościowo działania organu, a decyzje wydane w sprawie uchylił z uwagi na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd w składzie rozpoznającym obecnie sprawę ocenił całość działania organu pod kątem trafności merytorycznego rozstrzygnięcia – w uchylonej uprzednio decyzji z 10.11.2020 r. doszło do formalnego rozstrzygnięcia (umorzenia postępowania) i w tym zakresie sprawa ta została zbadana w wyroku I SA/Op 8/22 w sposób wiążący w przedmiotowym postępowaniu na zasadzie art. 153 p.p.s.a.
Natomiast działanie organu w postępowaniu zakończonym obecnie zaskarżoną decyzją w dalszym ciągu nie eliminuje skutków ww. uchybień i stoi w sprzeczności z gwarancjami, jakie miały zostać zapewnione stronom na mocy ustawy o COVID-19. Analiza akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że prawo strony do rzetelnego rozpatrzenia jej wniosku zostało naruszone. Zaskarżona decyzja zawiera zatem wady powodujące konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Powyższych wniosków nie zmienia okoliczność, że organ w toku postępowania zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r.
Zauważyć należy, że powyższe pouczanie datowane na 18.07.2022 r. zostało skierowane do strony, po upływie ponad 2 lat od dnia złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a także po upływie 2 lat od dnia złożenia przez skarżącą deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., co już samo w sobie budzi wątpliwości co do prawidłowości takiego działania i w ocenie Sądu narusza art. 12 k.p.a oraz art. 8 k.p.a.
Dodatkowo argumentacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji uzasadniająca odmowę przywrócenia terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych stoi w sprzeczności z wyżej wskazanymi celami ochronnymi, jakie prześwięcały wprowadzeniu ustawy COVID-19, które wynikały m.in. z faktu, iż wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Twierdzenie organu, że opóźnienie po stronie skarżącej wynikało z jej winy, gdyż jako płatnik prowadzący działalność gospodarczą winna być świadoma obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych, pomija cel i sens wprowadzenia ww. regulacji.
Podsumowując, Sąd podzielając stanowiska zawarte w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 627/21 oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 449/22, we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt. III SA/Wr 16/22), doszedł do przekonania, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego.
W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie m.in. art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt GSK 496/21, wyrok WSA we Wrocławiu dnia 4 sierpnia 2022 r.. sygn. akt. III SA/Wr 16/22 wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 449/22).
Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż decyzja organu została w ocenie Sądu wadliwie skonstruowana, gdyż zawiera ona odmowę w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. i jednocześnie merytorycznie rozpoznaje wniosek strony, gdyż w pkt 2 tej decyzji organ odmówił umorzenia składek za kwiecień i maj 2020 r. Wydając takie rozstrzygnięcie, odnoszące się jednocześnie do kwestii formalnej oraz do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ nie uwzględnił, że zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. (...) od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Działanie organu było zatem wadliwe i spowodowało to, że strona pozbawiona została możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji, przed merytorycznym rozpoznaniem jej wniosku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu.
W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).