Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 530/19

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Spółka z o.o. z/s we [...] (dalej określanej jako: strona, skarżąca, Spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z 21 października 2019 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) oraz na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm. - dalej także jako ustawa o płatnościach), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z 16 września 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji dotychczasowej oraz przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem złożonym 19 kwietnia 2016 r. skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, płatności do krów. Wnioskiem objęte zostały działki rolne o łącznej powierzchni 976,95 ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z 31 maja 2017 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 983.165,40 zł. Dokonano również zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 13.509,01 zł. Płatność przyznano do powierzchni 976,19 ha. Decyzja została doręczona 5 czerwca 2017 r. i stała się prawomocna.

Następnie, postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z 31 maja 2017 r. ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności, nieznanych w dniu wydania decyzji, mających istotne znacznie dla sprawy.

W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie decyzją z 18 kwietnia 2019 r. uchylił w całości decyzję z 31 maja 2017 r. oraz przyznał stronie płatności na rok 2016 w kwocie 979.977,27 zł.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n areał kwalifikujący się do płatności jest mniejszy od powierzchni stwierdzonej w pierwotnej decyzji. okoliczność ta została stwierdzona w oparciu o ortofotomapy istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, jednakże zaimplementowane do systemu ZSZiK po tej dacie.

Nie godząc się z nową decyzją strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi m.in. niewykazanie w sposób należyty spełnienia przesłanek umożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji oraz brak uzasadnienia dotyczącego przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto strona zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym określeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności w roku 2016.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z 22 maja 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego wyjaśnienia. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że badana decyzja w niewystarczającym stopniu wyjaśnia podstawy umożliwiające stosowanie trybu nadzwyczajnego weryfikacji aktów administracyjnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP w Nysie wydał decyzję z 5 lipca 2019 r., przyznającą stronie płatności w łącznej kwocie 979.977,27 zł, która to decyzja, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, także została uchylona decyzją Dyrektora BP ARiMR w Opolu z 1 sierpnia 2019 r., a sprawa skierowana do ponownego wyjaśnienia. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja odnosi się jedynie do kwestii przyznania płatności na rok 2016, natomiast nie nastąpiło formalne wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji.

Decyzją z 16 września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie uchylił w całości decyzję z 31 maja 2017 r. oraz przyznał stronie płatności na rok 2016 w kwocie 979.977,27 zł. W uzasadnieniu wskazał, że okolicznością nieznaną organowi I instancji, istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji, był maksymalny obszar kwalifikujący się do płatności, ustalony dla działek ewidencyjnych nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n. Areał stwierdzony został ustalony na poziomie 973,85 ha. Deklaracja wynosiła 976,95 ha. Z uwagi na różnicę pomiędzy przedstawionymi wartościami, która przekroczyła 3%, zastosowano zmniejszenie płatności.

Po rozpatrzeniu wniesionego od tej decyzji odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazaną na wstępie decyzją z 21 października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił stan prawny, przytaczając regulacje związane z warunkami przyznawania płatności do gruntów rolnych z ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym art. art. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art.14 ust. 1-2, art. 16 ust. 1-4 i art. 19 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 i art. 19a ust. 1-2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20.6.2014), a także art. 70 ust. 1, art. 74 i art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/ 78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.). Odwołał się również do art. 4, art. 14 lit. d oraz art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014).

Następnie przytoczył regulacje dotyczące wznowienia postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 kpa i wskazał, że tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1 i 145a kpa. Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie uczyniono fakt wyjścia na jaw nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi I instancji.

Jak ustalono w toku postępowania wznowieniowego, na podstawie zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy, areał części zadeklarowanych przez stronę działek rolnych był mniejszy od powierzchni uwzględnionej w pierwotnym rozstrzygnięciu administracyjnym. Organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO (maksymalnym kwalifikowanym obszarze - terenie uprawnionym do płatności) dla spornych działek w dniu 16 stycznia 2018 r.

Dyrektor wyjaśnił przy tym, że wprowadzenie ortofotomapy do systemu ZSZiK nie powoduje, iż pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji danych wynikających z ortofotomapy przez specjalistów z zakresu geodezji, którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO. Ten proces zakończył się dopiero w dniu 16 stycznia 2018 r. i dopiero wówczas organ I instancji uzyskał wiedzę o nowych powierzchniach MKO. Zatem nie budzi wątpliwości, że weryfikacja ortofotomapy w niniejszej sprawie nastąpiła po dniu wydania rozstrzygnięcia administracyjnego.

Z tych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielił stanowisko organu I instancji, że okolicznością nieznaną organowi, istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji, która wyszła na jaw po jej wydaniu, było zmniejszenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru spornych działek, a w konsekwencji teren ustalony do płatności był inny, niż ustalony w pierwotnej decyzji. Dyrektor nie podzielił przy tym argumentacji strony, że podstawą wznowienia postępowania był fakt przekazania zestawienia z konkretnymi danymi po dniu wydania decyzji, gdyż fakt ten został ustalony na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2017, których opracowanie systemowe zakończyło się w roku 2018. Zdjęcia w sposób jednoznaczny wskazują, że część areału, do którego naliczono płatności w roku 2016 nie była wówczas użytkowana rolniczo (tereny trwale wyłączone).

Dyrektor podkreślił także, że okolicznością istniejącą w dniu 31 maja 2017 r. tj. w dacie wydania decyzji, był fakt kwalifikowania spornych działek do płatności w odniesieniu do mniejszego areału, aniżeli ustalono to w pierwotnym rozstrzygnięciu. Dopiero 16 stycznia 2018 r. organ I instancji powziął wiedzę o wartościach powierzchniowych przyporządkowanych do poszczególnych działek objętych wnioskiem strony. Nie oznacza to jednak, że w tym dniu wykonano ortofotomapę obrazującą zgłaszany przez wnioskodawcę areał, a już z pewnością nie można twierdzić, że w tej dacie pojawiła się okoliczność w postaci kwalifikowania się do płatności mniejszej powierzchni. Zatem w sprawie wystąpiły kumulatywnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wyjaśnił z jakich powodów okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania nie była mu znana w dniu wydania pierwotnej decyzji.

Dyrektor zwrócił również uwagę na próbę przerzucenia przez stronę na organ administracji publicznej obowiązku sporządzenia prawidłowej deklaracji i podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma charakter procedury wnioskowej, co oznacza, że za ostateczny kształt deklaracji odpowiada producent rolny i to jego obarcza powinność zgłoszenia do płatności jedynie tych gruntów, które kwalifikują się do płatności. Wniosek spersonalizowany, na który powołuje się strona, ma jedynie charakter poglądowy, jego celem jest ułatwienie zadania osobie zgłaszającej grunty do płatności (wypełniającej wniosek), w szczególności w sytuacji zgłaszania corocznie tych samych gruntów rolnych. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, zbędnym stałoby się składanie wniosków o płatności, bowiem organy Agencji mogłyby niejako "automatycznie" dokonać naliczenia płatności. Dane przekazane przez Agencję w postaci wniosku spersonalizowanego w zakresie powierzchni MKO mogą być nieaktualne, gdyż często opracowywane są w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane w latach ubiegłych (konsekwencja trzyletniego okresu aktualizacji ortofotomap).

Stąd też, z jednej strony funkcjonuje obowiązek rolnika aktualizacji powierzchni MKO w składanym wniosku, a z drugiej konieczność przeprowadzania tzw. oceny wstecznej, w celu doprowadzenia do zgodności powierzchni uprawnionej do płatności z danymi wynikającymi z aktualnych ortofotomap.

W ocenie organu, w badanej decyzji organ I instancji szczegółowo przeanalizował kwestię zasadności stosowania zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy do oceny stanu użytków rolnych w roku 2016, dochodząc do słusznych wniosków, że rozbieżności powierzchniowe pomiędzy tymi ortofotomapami nie wynikają ze zmiany granic odniesienia (granic ewidencyjnych uwidocznionych na mapie, na którą nałożony jest raster działek ewidencyjnych), lecz powodem zmniejszenia areału jest zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie).

Dyrektor nie podzielił przy tym stanowiska strony o potrzebie skorzystania z dowodu w postaci wizji lokalnej do stwierdzenia powierzchni MKO w roku 2016, gdyż w ocenie organu taka aktywność miałaby sens, gdyby płatność dotyczyła roku, w którym stwierdzona została nieprawidłowość. Specyfika płatności bezpośrednich polega na tym, że w każdym roku producent może użytkować, zgłaszać do płatności inny areał od tego jaki został ujęty w płatności za lata poprzednie. Dlatego wizja lokalna przeprowadzona w 2018 r. mogłaby w sposób miarodajny określić areał użytkowany rolniczo jedynie w tym roku, co dla niniejszej sprawy jest bez znaczenia.

Dyrektor wskazał również na znaczenie bazy LPIS/GIS, która stanowi jedno z głównych narzędzi jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków, zgodnie z art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. W art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa, niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni - zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Współczesne metody pomiarów (wyznaczanie wektorowe - zastosowanie systemu LPIS) powierzchni gruntów z zastosowaniem nowoczesnych metod ich lokalizacji oraz cyfrowe metody przetwarzania danych pozwalają coraz dokładniej i skutecznej weryfikować uprawnienia do płatności zgłaszanych przez producentów rolnych, zastępując starsze, nierzadko niedokładne metody pomiarów (opisowe wynikające m.in. z EGiB).

Dane PEG nie powstają w oparciu o dowolne działania pracowników organów ARiMR, lecz są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne, a końcowe ustalenia wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w CODGiK. Ortofotomapy wraz narzędziem pomiarowym są udostępnione na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, a więc są powszechnie dostępne. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB, nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności bezpośrednich, bowiem weryfikacja zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych wykonywana jest w oparciu o system LPIS/GIS, mający swoje prawne umocowanie w przepisach prawa wspólnotowego regulujących problematykę wspólnej polityki rolnej. PEG ustalany jest na podstawie ortofotomapy natomiast dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej.

Organ odwoławczy przeanalizował również prawidłowość oraz zasadność zmniejszeń powierzchni na poszczególnych działkach ewidencyjnych ujętych w skarżonej decyzji w formie tabelarycznych zestawień i doszedł do wniosku, że informacje tam zwarte są prawidłowe i korespondują z danymi włączonymi do systemu ZSZiK. W związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu ustalenia te przyjął za swoje, odstępując od ich powielania w niniejszej decyzji. W ocenie organu, także sposób wyliczenia wysokości poszczególnych płatności jest prawidłowy.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie:

1. 1. przepisów prawa procesowego tj.
2. - art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez utrzymanie przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR wydanej w związku ze wznowieniem przez organ administracji postępowania urzędu w sposób dowolny, bez wyraźnej podstawy prawnej oraz z pominięciem ustawowych wymogów i z przekroczeniem granic wyznaczających możliwość wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, mającego na celu uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośrednio za 2016 r., w sytuacji gdy: a) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich z 31 maja 2017 r. nie istniały zimplementowane aktualne ortofotomapy do Systemu Identyfikacji Dziełek Rolnych (LPIS) które zostały dopiero utworzone lub zimplementowane 16 stycznia 2018 r. podczas, gdy istotną oraz nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okolicznością w rozumieniu przedmiotowego przepisu jest taka, która istniała w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nią nie dysponował, b) organy administracyjne nie wykazały dlaczego na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia, a tymczasem brak tej wiedzy wynikał wyłącznie z zaniedbań i opieszałości organu administracji związanych z implementowaniem aktualnych ortofotomap do Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), tym samym organy administracyjne uzurpują sobie prawo do dokonywania weryfikacji zgłoszonych powierzchni do wsparcia bezpośrednio w każdym czasie, mimo iż na dzień wydania decyzji organ administracji mógł dysponować zweryfikowanymi wartościami powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności,
3. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, gdyż organ administracyjny wyższego stopnia - mimo niewykazania przez organ administracyjny niższego stopnia - podstaw prawnych do wznowienia postępowania (art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa) utrzymał wydaną decyzję w sprawie.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 145 § 1 pkt 5 kpa, strona zarzuciła:

1. I. błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu przez organ administracji, że część powierzchni ewidencyjnych nieruchomości rolnych zgłoszonych przez wnioskodawcę w ramach systemów wsparcia bezpośrednio za 2016 r. nie były użytkowane rolniczo na dzień składania wniosku w zakresie wynikającym z pomiarów powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) przedstawionych przez organ administracji w spersonalizowanym wniosku, a oparcie się przez organ administracji w zaskarżonej decyzji na implementowanych w późniejszym okresie i pochodzących nie wiadomo z jakiego okresu nowych ortofotomapach z 2017 r. powierzchni ewidencyjnej działki określonej jako maksymalny kwalifikowany obszar MKO, które nie obowiązywały w systemie LPIS na dzień wydania pierwotnej decyzji w zakresie wysokości przyznanej dopłaty bezpośredniej na rzecz wnioskodawcy,
2. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego wadliwą interpretację i błędne zastosowanie i na tej podstawie przyjęcie przez organ administracji, że część działek ewidencyjnych wymienionych w zaskarżonej decyzji nie była utrzymywana w zadeklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni wynikającej z powierzchni PEG będącej w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja 2016 r., podczas, gdy zaktualizowana ortofotomapa została zaimplementowana w systemie LPIS w 2018 r., a podstawę tych map stanowiły zdjęcia wykonane w 2017 r., natomiast wniosek o płatność bezpośrednią za 2016 r. był składany przez wnioskodawcę na podstawie ortofotomap przesłanych przez organ administracji zgodnie z spersonalizowanym wnioskiem opierających się na aktualnych powierzchniach PEG pobranych przez organ administracji z systemu teleinformatycznego i obejmował stan posiadania nieruchomości na dzień 31 maja 2016 r.;
3. III. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
4. 1. art. 7 i art. 8 kpa poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, wyrażające się w zmniejszeniu wnioskodawcy płatności bezpośredniej w ramach systemu wsparcia bezpośrednio za 2016 r. pomimo, iż wnioskodawca deklarował we wniosku powierzchnię użytkowanych rolniczo działek na podstawie przesłanych przez sam organ administracji powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) ujętych w przesłanym wnioskodawcy spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego, w pozostałym zakresie dokonanie przez organy administracyjne zmniejszenia powierzchni kwalifikującej się do dopłat wyłącznie na podstawie implementowanych w 2018 r. ortofotomap wykonanych na podstawie zdjęć z 2017 r. podczas, gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej winien być oceniany według stanu posiadania na dzień 31 maja 2016 r.,
5. 2. art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie przez organ administracji całości materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że cała wykazana przez wnioskodawcę powierzchnia zadeklarowana do płatności bezpośredniej faktycznie była na dzień 31 maja 2016 r. użytkowana rolniczo i tym samym kwalifikowana do uzyskania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, w szczególności pominięcie przez organy administracyjne innych wykorzystywanych środków dowodowych zmierzających do ustalenia, czy zmniejszenie powierzchni kwalifikowanej do wsparcia w ramach dopłat bezpośrednich mogło być przyczyną obiektywnych, niewidocznych na obrazach ortofotomapy elementów, np. w postaci widniejących na spornych działkach zadrzewień (korony drzew), które mogły sporne działki pozbawić kwalifikowalności (atrybutu terenów użytkowanych rolniczo).
6. 3. art. 7, art. 77, art. 78 i 80 kpa poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jej oceny stanowiącej w istocie ich dowolną ocenę lub niezebranie całości materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że wnioskodawca również na spornych częściach powierzchni działek rolnych w 2016 r. prowadził działalność rolniczą w zakresie wynikającym z obowiązujących na dzień wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie powierzchni ewidencyjno - gospodarczych działek ewidencyjnych (PEG), a oparcie się przez organ administracji w decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośredniej tylko i wyłącznie na zimpletentowanych w 2018 r. ortofotomapach wykonanych na podstawie zdjęć pochodzących z 2017 r. z pominięciem przez organ administracji innych istotnych dla okoliczności niniejszej sprawy dowodów, w tym kontroli na miejscu, która jest podstawowym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne powierzchnie zadeklarowanych działek kwalifikujących się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Nadto z ostrożności procesowej strona zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego. tj. art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez nałożenie przez organ administracji kary administracyjnej w postaci sankcji obniżenia przyznanej płatności bezpośredniej za 2016 r. pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas, gdy niezgodność pomiędzy w/w powierzchniami nie jest wynikiem niewypełnienia przez wnioskodawcę obowiązków, o których mowa w ustawie i w tym zakresie zadeklarowanie przez wnioskodawcę większej powierzchni do płatności nie nastąpiło z jego winy, ponieważ wnioskodawca deklarował we wniosku powierzchnię użytkowanych rolniczo działek na podstawie przesłanych przez sam organ administracji powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) ujętych w przesłanym wnioskodawcy spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego.

W ocenie strony, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie przyjęty przez organ administracji stan faktyczny oraz w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie podstaw do wznowienia postępowania oraz z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie zmniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z pominięciem zebranego w sprawie przez organ administracji materiału dowodowego.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa strona upatruje przede wszystkim w wydaniu decyzji w sposób dowolny, bez wyraźnej podstawy prawnej oraz w pominięciu ustawowych wymogów i z przekroczeniem granic wyznaczających możliwość wznowienia postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż na dzień wydania pierwotnej decyzji tj. 31 maja 2017 r. nie istniały aktualne zimplementowane ortofotomapy do Systemu Identyfikacji Dziełek Rolnych (LPIS), które zostały dopiero utworzone lub wprowadzone 16 stycznia 2018 r. Okoliczność tę potwierdziły organy w wydanych decyzjach wskazując, że datą powzięcia informacji - o zmniejszeniu maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla spornych działek ewidencyjnych - był dzień otrzymania komunikatu przekazanego z Oddziału Regionalnego do Biura Powiatowego z 16 stycznia 2018 r., w którym zostały określone wartości MKO dla działek ewidencyjnych, a które nie były znane organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności.

Oznacza to, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek do wznowienia postępowania tj. to, aby nowa okoliczność, czy dowód istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję (wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1671/18). Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu w/w przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował. W kontekście omawianej przesłanki ważne jest bowiem to, iż nie obejmuje ona okoliczności i dowodów powstałych, czy zaistniałych po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracyjne nie wykazały w żaden sposób, aby aktualne ortofotomapy z powierzchniami MKO istniały na dzień wydania pierwotnej decyzji ustalającej wysokość dopłaty. W tym zakresie organ wskazuje jedynie, że zdjęcia lotnicze stanowiące podstawę do ustalenia nowych ortofotomp zostały wykonane w 2017 r. (nota bene nie przedstawiając na tę okoliczność żadnych dowodów), jednakże nie podaje, czy zdjęcia te pochodzą z okresu przed wydaniem decyzji (tj. przed 31 maja 2017 r.) czy z okresu po wydaniu decyzji.

Nadto, jak podkreśliła skarżąca, organy administracji pomijają, iż zgodnie z art. 8 ustawy o płatnościach, do płatności obszarowych kwalifikują się powierzchnie działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, czyli w tej konkretnej sytuacji na dzień 31 maja 2016 r. Zatem nie powinny mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia wielkości płatności w ramach wsparcia bezpośredniego wnioskodawcy za 2016 r. zdjęcia lotnicze wykonane na potrzeby nowych ortofotomap pochodzące z 2017 r. W wydanej decyzji organ administracji nie wyjaśnił kiedy powstały w/w mapy MKO, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu w momencie wydawania pierwotnej decyzji. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych bądź nowych dowodów stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji: oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia powyższej argumentacji, skarżąca podniosła dodatkowo, że organy administracyjne nie wykazały również, aby na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, tj. na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności i tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia. W ocenie strony, brak tej wiedzy wynikał wyłącznie z zaniedbań i opieszałości organu administracji związanych z implementowaniem aktualnych ortofotomap do Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). W opinii skarżącej, stwierdzenie przez organ administracji, że w dniu 16 stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego uzyskał od Dyrektora Oddziału Regionalnego nowe ortofototmapy zawierające nowe powierzchnie ewidencyjne działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności za 2016 r., nie jest wystarczającą okolicznością warunkującą wznowienie postępowania jako trybu nadzwyczajnego i stanowiącego odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Również twierdzenie organu wyższego stopnia, iż weryfikacja mapy nastąpiła po dniu wydania pierwotnej decyzji może budzić uzasadnione wątpliwości w obliczu zasady zwiększania zaufania obywateli do państwa. Skarżąca podkreśliła, że obowiązkiem ARiMR, jako Agencji Płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia komisji (UE) nr 640/2014. Natomiast z treści wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania nie wynika w jakichkolwiek sposób: kiedy i dlaczego po tak odległym okresie nowa ortofotomapa została zaimplementowana; czy faktycznie na dzień wydania pierwotnej decyzji organ nie dysponował lub nie mógł dysponować obowiązującą i zaimplementowaną mapą; czy w/w zaimplementowana mapa faktycznie obrazuje powierzchnię działek ewidencyjno - gospodarczą (PEG) na dzień wydania pierwotnej decyzji, kiedy organ wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu.

Strona odwołała się przy tym do stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2015 r. w sprawie II GSK 595/14, zgodnie z którym organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jakie aktualne dane system zawierał.

Według skarżącej, weryfikowanie wniosku o przyznanie płatności za 2016 r. w oparciu o zdjęcia wykonane w 2017 r. (przy czym nie wiadomo, czy zostały wykonane przed wydaniem pierwotnej decyzji, czy też po jej wydaniu) stanowiące podstawę do sporządzenia ortofotomapy zaimplementowanej dopiero w 2018 r., a następnie kwestionowanie wysokości płatności z uwagi na przeglądnięcie przez organ po upływie 3 lat od wydania decyzji nowych map, może być interpretowane jako zaniedbanie organu i nie może pociągać jakichkolwiek konsekwencji dla rolnika.

Uzasadniając zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego skarżąca podniosła, że badanie spełnienia przez danego wnioskodawcę warunków do przyznania płatności obejmuje zawsze tylko ten rok kalendarzowy, którego dotyczy płatność. Stąd dla stanu utrzymania gruntów znaczenie mogą mieć wyłącznie okoliczności istniejące na dzień złożenia wniosku, czyli w tej sprawie na dzień 31 maja 2016 r. Tymczasem stanowisko organu o braku użytkowania rolniczo części powierzchni działek zgłoszonych do wniosku przyjęte zostało na podstawie zimlementowanych w późniejszym okresie i nie wiadomo kiedy nowych ortofotomap z 2017 r. Ponadto, zdaniem skarżącej, wadliwość przyjętych ustaleń faktycznych wynika też z braku wykorzystania w prowadzonym postępowaniu innych środków dowodowych zmierzających do ustalenia, czy zmniejszenie powierzchni kwalifikowanej do wsparcia w ramach dopłat bezpośrednich może być wynikiem obiektywnych, niewidocznych na obrazach ortofotomapy przyczyn, np. w postaci widniejących na spornych działkach zadrzewień (korony drzew), które mogły pozbawić sporne działki kwalifikowalności (atrybutu terenów użytkowanych rolniczo).

W tym zakresie skarżąca wskazała, że różnica w zakwestionowanych powierzchniach przez organ administracyjny na działkach rolnych nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m i n jest w każdym przypadku kosmetyczna (ogółem 3,10 ha), a odnosi się do działek o powierzchni od kilku do kilkunastu hektarów. Nadto skarżąca upatruje naruszenia zasad określonych w art. 7 i 8 kpa w tym, że składając wniosek bazowała na przesłanych przez sam organ administracji danych co do powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) ujętych w przesłanym jej spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego.

W ocenie skarżącej, pomimo modyfikacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego w ustawie o płatnościach, organy ARiMR nie zostały zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na nie budzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. Organy w tej sprawie, pomimo podnoszonych zarzutów odstąpiły od jakichkolwiek innych czynności dowodowych w sprawie, skupiając się wyłącznie na zimplementowanych mapach. Procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, nie wyłącza (wyklucza) wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który może z przyczyn obiektywnych być niewidoczny na obrazach ortofotomapy. Zatem zasadnym byłoby, aby organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zweryfikował użytkowane rolniczo powierzchnie przedmiotowych działek w drodze kontroli na miejscu.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez nałożenie przez organ administracji kary administracyjnej w postaci sankcji obniżenia przyznanej płatności bezpośredniej za 2016 r. pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, skarżąca podkreśliła, że niezgodność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie jest wynikiem niewypełnienia przez nią obowiązków, o których mowa w ustawie i w tym zakresie zadeklarowanie przez wnioskodawcę większej powierzchni do płatności nie nastąpiło z jej winy. Strona deklarowała we wniosku powierzchnię użytkowanych rolniczo działek na podstawie przesłanych przez sam organ administracji powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (PEG) ujętych w przesłanym wnioskodawcy spersonalizowanym wniosku zawierającym aktualne powierzchnie działek ewidencyjnych pobranych z systemu teleinformatycznego.

Zatem oparła się w złożonym wniosku na danych o powierzchni działek ewidencyjnych zgromadzonych przez organ administracji w obowiązujących w tamtym okresie i istniejących w systemie teleinformatycznym. Zachodziła zatem przesłanka określona w art. 77 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, iż nie nakłada kar administracyjnych w przypadku, gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby. W aktach niniejszej sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają w/w powołane przez wnioskodawcę okoliczności.

W dodatkowym piśmie procesowym z 30 lipca 2020 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze, dodatkowo wskazując, że sprawa o zbliżonym stanie faktycznym stanowiła już przedmiot oceny WSA w Opolu, który wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 42/20 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR w Opolu. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci akt postępowania w w/w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Nie podzielił argumentu dotyczącego nieprzydatności fotografii wykonanych w roku 2017 do ustalenia stanu rzeczywistego, istniejącego na spornych gruntach w dniu 31 maja 2016 r. W ocenie organu, okres o którym mowa - maksymalnie 1,5 roku, nie ma istotnego znaczenia z perspektywy zjawisk występujących w środowisku naturalnym, bowiem w tak krótkim okresie nie są możliwe zmiany (np. związane z rozrostem drzewostanu, pojawieniem się samosiejek), które zasadniczo mogłyby wpływać na sposób zagospodarowania konkretnego obszaru. Organ podkreślił jednocześnie, że problemy związane ze specyfiką poszczególnych elementów krajobrazu (np. korony drzew) są uwzględniane w momencie opracowywania wskaźników obrazujących maksymalny areał do jakiego można naliczyć płatność. Organ nie zgodził się też ze stroną, że podstawą ustaleń w zakresie powierzchni działek powinny być wyniki kontroli na miejscu, podtrzymując stanowisko, że ustalenia kontroli na miejscu mogą być wiążące jedynie dla kampanii roku, w którym dane czynności sprawdzające zostały wykonane, zatem nie można obecnie (w 2019 r.) w sposób wiążący ustalić w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu areał kwalifikujący się do płatności za bieżący rok.

Na rozprawie przeprowadzonej 12 sierpnia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), oddalił wniosek dowodowy strony skarżącej, zgłoszony w piśmie z 30 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej wskazywanej jako "ppsa"), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie wydaną po wznowieniu postępowania i uchylającą w całości decyzję z 31 maja 2017 r. i przyznającą skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w pomniejszonej wysokości (w kwocie 979.977,27 zł oraz zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 13.509,01 zł).

W ocenie organów obu instancji w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. pojawiły się nowe, istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Przyczyną wznowienia postępowania było pozyskanie w dniu 16 stycznia 2018 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie informacji świadczącej o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności. Na podstawie wykazu działek ewidencyjnych ustalono, że powierzchnia określona w oparciu o ortofotomapy wykonane w 2017 r., stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony. Na podstawie zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy ustalono, że areał części zadeklarowanych przez skarżącą działek rolnych był mniejszy od powierzchni uwzględnionej w pierwotnym rozstrzygnięciu administracyjnym.

Skarżąca, kwestionując stanowisko organów zarzuciła, między innymi, że z materiału dowodowego nie wynika, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane, w tym zdjęcia działek skarżącej wykonane w 2017 r. przedstawiające inny stan faktyczny na gruncie, niż znany organowi na dzień 31 maja 2017 r., kiedy to wydano pierwotną decyzję o przyznaniu płatności. W jej ocenie, organy nie wykazały dlaczego na dzień wydania pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych (MKO) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia, skoro zdjęcia wykonano w 2017 r., przy czym organy nie wskazały kiedy dokładnie zostały zdjęcia wykonane. Organ I instancji nie wyjaśnił również kiedy wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że problem prawny jaki powstał w rozpatrywanej sprawie - dotyczący spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa na tle stanu faktycznego, w którym organy ARiMR za okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania przyjęły zmniejszenie pola zagospodarowania areału zgłoszonego do płatności, stwierdzone na podstawie ortofotomap zaimplementowanych do systemu ZSZiK po dacie wydania decyzji ostatecznej - był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. o sygn. I SA/Op 42/20, uchylił decyzję organów ARiMR. We wskazanym wyroku podstawą rozstrzygnięcia były analogiczne okoliczności faktyczne i prawne jak w sprawie niniejszej. Podzielając w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd rozpoznający tę sprawę posłużył się nią także przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, także z uwagi na tożsame zarzuty skarg w tych sprawach.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, uregulowana w art. 16 kpa. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te z kolei wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 kpa.

Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 kpa.

W niniejszej sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Jako nową, istotną okoliczność nieznaną organowi, która wyszła na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podzielając stanowisko organu I instancji, wskazał zmniejszenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru spornych działek, co zdaniem Dyrektora ustalono na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w roku 2017, których opracowanie systemowe zakończyło się w roku 2018 i organ I instancji dowiedział się o tym 16 stycznia 2018 r.

Jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji, zdjęcia lotnicze, zostały wykonane w 2017 r., jednak nie sprecyzowano kiedy dokładnie zostały wykonane i poza stwierdzeniem tego faktu w zaskarżonej decyzji, brak jest dowodów pozwalających to zweryfikować. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że dokładna informacja na temat daty wykonania zdjęć, w oparciu o które opracowano aktualne ortofotomapy, ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy nowe dowody lub okoliczności istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, czyli 31 maja 2017 r. Należy przy tym jednak zauważyć, że skoro podstawą wznowienia postępowania była okoliczność zmniejszenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru spornych działek wskutek zmiany pola zagospodarowania areału zgłoszonego do płatności, samo wykonanie przedmiotowych zdjęć już po dacie wydania decyzji ostatecznej nie wyklucza, wbrew temu co sugeruje skarżąca, możliwości, że wskazana okoliczność istniała przed dniem 31 maja 2017 r. Niemniej jednak obowiązkiem organów obu instancji było w tym wypadku wykazanie w pozbawiony wątpliwości sposób, jakie przyczyny, uwidocznione na zdjęciach, rzutowały na zmniejszenie powierzchni MKO i czy istniały one w momencie wydania decyzji ostatecznej.

Takich jednak rozważań w skarżonej decyzji zabrakło. Nie można bowiem za wystarczające w tym zakresie uznać zawarte w kontrolowanej decyzji stwierdzenie, że "Zdjęcia te w sposób jednoznaczny wskazują, że części areału, do którego naliczono płatności w roku 2016 nie były wówczas użytkowane rolniczo (tereny trwale wyłączone)". Do akt sprawy nie załączono bowiem jakichkolwiek dowodów pozwalających na zweryfikowanie tego wniosku. Zabrakło również wyjaśnień, jakie to konkretnie elementy krajobrazu (np. rowy, wody, drogi, zadrzewienia, krzewy, czy inne) były powodem wyłączenia obszarów, uznanych za nieużytkowane rolniczo i czy przedmiotowe zdjęcia mogły być miarodajne dla oceny stanu użytkowania rolniczego działek na dzień wydania decyzji ostatecznej z 31 maja 2017 r. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że cyt: "ogólnie znane zasady wegetacji roślin oraz doświadczenie życiowe prowadzą do wniosku, że okres o którym mowa (maksymalnie 1,5 roku) nie ma istotnego znaczenia, patrząc z perspektywy zjawisk występujących w środowisku naturalnym.

Otóż, w tak krótkim czasookresie nie są możliwe zmiany (np. związane z rozrostem drzewostanu, pojawieniem się samosiejek), które zasadniczo wpływać by mogły na sposób zagospodarowania konkretnego obszaru." Nie negując co do zasady tej argumentacji Sąd stwierdza, że obowiązkiem organu było wykazanie, iż okoliczność, na którą się powoływał wznawiając postępowanie, istniała w dniu wydania decyzji pierwotnej. Zatem, chociaż istotnie w przypadku np. rozrostu drzewostanu okres wykonania zdjęć lotniczych może nie mieć większego znaczenia dla istoty sprawy, niemniej jednak, po pierwsze: z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, by przeszkodą w rolniczym użytkowaniu terenów wyłączonych były drzewa, a nie np. krzewy (których czas rozrostu może być w przypadku niektórych gatunków znacznie krótszy), bądź inne przeszkody, po wtóre - co istotniejsze - takie ustalenia faktyczne powinny znajdować odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, tak by zarówno strona postępowania jak i sąd mogły je zweryfikować, czego w tej sprawie zabrakło.

Uzupełniająco wskazać należy, że odniesienie się przez organ do argumentacji strony dopiero w odpowiedzi na skargę, jest spóźnione, bowiem pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w tymże piśmie kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonego aktu.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że dla zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej konieczne było również wykazanie, że okoliczności te były okolicznościami nowymi, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nieznanymi organowi wydającemu decyzję w dniu 31 maja 2017 r.

Obowiązkiem organów było zatem wykazanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Nysie w dacie wydania decyzji ostatecznej nie dysponował danymi o zmniejszonej powierzchni MKO oraz wykazanie kiedy takie dane uzyskał. Wykazanie tych okoliczności nie może sprowadzać się tylko do twierdzeń zawartych w decyzjach obu instancji, musi być poparte stosownymi dowodami, które można zweryfikować.

Z decyzji organu I instancji wynika, że organ otrzymał w dniu 16 stycznia 2018 r. komunikat przekazany z Oddziału Regionalnego, w którym zawarto informację o zmniejszeniu powierzchni MKO dla działek ewidencyjnych nr: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n. W aktach brak jest jednak takiego wykazu. Z kolei organ II instancji wskazuje tylko, że organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO dla spornych działek w dniu 16 stycznia 2018 r. Wyjaśnia wprawdzie przy tym, że wprowadzenie ortofotomapy do systemu ZSZiK nie powoduje, iż pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji danych wynikających z ortofotomapy przez specjalistów z zakresu geodezji, którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO. Ten proces zakończył się dopiero 16 stycznia 2018 r. i dopiero wówczas organ I instancji uzyskał wiedzę o nowych powierzchniach MKO.

Twierdzenia te jednak znowu nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, które pozwalałyby je zweryfikować. W aktach sprawy brak jest dowodów, na podstawie których ustalenia w tym zakresie zostały dokonane. Okoliczność, czy i kiedy organ uzyskał dostęp do danych wynikających z dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 2017 r. i powierzchni MKO opracowanej na tej podstawie ma istotne znaczenie dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w dacie wydania decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, a nie zapoznał się z nią, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję.

Reasumując, wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga wykazania, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ nie tylko powinien wskazać takie okoliczności, ale również poprzeć je stosownymi dowodami, które pozwolą na weryfikację stanowiska organów.

Zauważyć przy tym należy, że jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, wynikających z materiałów będących w jego dyspozycji, to należy przyjąć, że okoliczności z nich wynikające są organowi znane.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy zostały wyposażone przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, a zatem mają nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14, na który powołała się skarżąca, zwrócił uwagę, że nie można podzielić zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie.

Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jakie aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 kpa wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie kiedy wykonane w 2017 r. zdjęcia lotnicze, które znalazły odzwierciedlenie w bazie LPIS/GIS, trafiły do systemu, czy były dostępne przed wydaniem decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione. Nadto w jakiej dacie zdjęcia dotyczące spornych działek zostały wykonane i przy uwzględnieniu daty wykonania zdjęć - czy organ mógł pozyskać o nich wiedzę we wcześniejszym terminie i dysponować nią na datę wydania decyzji z 31 maja 2017 r.

Ustalenia w tym zakresie poparte stosownymi dowodami są, w ocenie Sądu, niezbędne do tego aby móc ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji aby skontrolować wydane po wznowieniu postępowania decyzje uchylające decyzję ostateczną.

Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, albowiem organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa), nie zebrał w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że istniała podstawa do wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej jej oceny. Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, skutkuje także naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, mogącym mieć istotny mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalsze działania organu uznać należy wobec tego jako co najmniej przedwczesne.

Podkreślić jednocześnie należy, że przeprowadzenie prawidłowego postępowania na tym etapie, pozwoli dopiero rozważyć skutki wystąpienia przesłanek wznowieniowych. W związku z tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Przeprowadzi postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przedstawi wynik w uzasadnieniu decyzji. W przypadku wykazania, że zachodzi przesłanka wznowienia, rozważy jej skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265).