Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Op 531/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W. C. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca, strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie z dnia 27 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2003 r. do lipca 2003 r., za wrzesień 2003 r., za okres od listopada 2003 r. do grudnia 2003 r., za okres od lutego 2004 r. do lipca 2004 r., za grudzień 2004 r. oraz za kwiecień 2005 r.

Uzasadniając wniosek wskazała, że wraz z mężem znajdują się w ciężkiej sytuacji finansowej, oraz że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś małżonek leczy się po przebytym zawale serca. Dodatkowo skarżąca podniosła, że razem z mężem, córką, małoletnią wnuczką oraz konkubentem córki, prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a comiesięczne opłaty za czynsz, wodę, gaz, wywóz śmieci, opał oraz lekarstwa przekraczają kwotę 1.500 zł, podczas gdy dochody skarżącej i męża wynoszą miesięcznie 1.800 zł, a jedynym dochodem córki jest zasiłek wypłacany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w kwocie 630 zł miesięcznie.

W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca podała dodatkowo, że wraz z mężem otrzymują dodatek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na osobę, na zakup lekarstw miesięcznie przeznaczają kwotę ok. 350 zł, świadczenie emerytalne małżonka wynosi 1763,41 zł netto, konkubent córki ze względu na przewlekłą chorobę pozostaje bezrobotny, bez prawa do zasiłku, jedynym majątkiem skarżącej jest dom o powierzchni 100m² położony w Z., zgodnie z oświadczeniem skarżącej nadający się do kapitalnego remontu, natomiast mąż posiada pojazd m-ki Fiat Cinquecento (rok produkcji 1993) o wartości około 500 zł. Co do zobowiązań pieniężnych skarżąca wskazała, że kwartalnie z tytułu podatków uiszcza należność w kwocie 225 zł (miesięcznie 75 zł), a na skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia egzekucyjnego kwoty 531,70 zł ze świadczeń emerytalno - rentowych skarżącej i jej małżonka. Nadmieniła także, iż posiada zaległości z tytułu opłat za wodę, czynsz oraz wywóz śmieci.

Oświadczyła ponadto, że nie widzi żadnych perspektyw na poprawę swojej sytuacji materialnej. Skarżąca przedłożyła dodatkowo kopie deklaracji PIT za rok 2012 oraz 2013, kopie potwierdzenia zapłaty za energię elektryczną odpowiednio na kwotę: 127,76 zł, 215,48 zł, 209,24 zł, 215,48 zł oraz dowód wpłaty abonamentu za Cyfrowy Polsat w kwocie 69,40 zł, kserokopie orzeczeń o niepełnosprawności w stopniu znacznym wnioskodawczyni i jej małżonka, kopie decyzji o waloryzacji emerytury męża skarżącej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chrzanowie, decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr 23/U/2014, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - /dalej: u.s.u.s./, odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2003 r. do lipca 2003 r., za wrzesień 2003 r., za okres od listopada 2003 r. do grudnia 2003 r., za okres od lutego 2004 r. do lipca 2004 r., za grudzień 2004 r., za kwiecień 2005 r. w łącznej kwocie 3899,08 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w przedmiotowej nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, co uzasadnił tym, że wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w konsekwencji nie stwierdzono nieściągalności wymaganego obowiązku. Dodatkowo, w ocenie organu w sprawie nie jest oczywiste, że w podjętym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Za odmową umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, zdaniem organu, przemawia także posiadanie przez skarżącą majątku (zobowiązana jest współwłaścicielką na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej nieruchomości domu mieszkalnego położonego w Z., o pow. 100 m²), który może stanowić przedmiot zabezpieczenia i egzekucji.

Organ nie stwierdził również wystąpienia przesłanki o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.

Dodatkowo, w ocenie organu I instancji, skarżąca nie udokumentowała okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę własną lub najbliższego członka rodziny. Organ wskazał, że nie jest wystarczające do uznania, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca umorzenie należności jedynie na podstawie uzyskanej w toku gromadzenia materiału dowodowego informacji (orzeczeń o stopniu niepełnosprawności), iż skarżąca i małżonek posiadają znaczny stopień niepełnosprawności, bowiem nie sposób stwierdzić na tej podstawie, że istniał bezpośredni związek między chorobą skarżącej bądź koniecznością sprawowania opieki nad osobą przewlekle chorą, połączony z brakiem możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległych składek.

W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza także by opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i członków jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ przedstawił zebrane w toku postępowania informacje o sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, z których wynika, że skarżąca otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 1.038,05 zł netto zaś małżonek strony pobiera emeryturę w wysokości 2.126,82 zł brutto, oboje otrzymują także zasiłki pielęgnacyjne z OPS w wysokości 153 zł miesięcznie na osobę, natomiast córka, z którą skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe uzyskuje dochód w wysokości 630 zł miesięcznie.

Dalej organ wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, doprowadziła do ustaleń, że wysokość kosztów utrzymania rodziny skarżącej pozostaje na przeciętnym poziomie. Odniósł się przy tym jedynie do udokumentowanych przez stronę wydatków w postaci rachunków za energię elektryczną oraz telewizję cyfrową, których miesięczny koszt wynosi ok. 284,88 zł, uwzględnił także wydatki związane z zakupem lekarstw w kwocie 350 zł miesięcznie. Odmówił przy tym wiarygodności dokumentom, których oryginałów strona nie przedłożyła. Organ zaznaczył, że sytuacja materialna strony może być uznana za trudną, jednakże nie jest to stan uprawniający do podjęcia decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności. W ocenie organu dokonywana systematycznie i w częściach spłata zaległości nie zagrozi zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej.

Organ wskazał, iż za odmową umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przemawiał także interes społeczny. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2481/01, dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym organ podejmując decyzję uznaniową zobowiązany jest kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie organu, umorzenie należności skarżącej, w sytuacji gdy osobom znajdującym się podobnej sytuacji materialnej organ odmówił umorzenia należności, byłoby naruszeniem interesu społecznego poprzez nierówne traktowanie wnioskodawców.

Organ nadmienił również, iż ryzyko związane z prowadzeniem na własny rachunek działalności gospodarczej ponosi zawsze płatnik, który powinien gromadzić środki na pokrycie kosztów działalności gospodarczej. Podkreślił, iż umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter instytucji nadzwyczajnej, mającej zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, które u skarżącej nie występują.

Końcowo organ wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie jest zobowiązany do ważenia interesu zobowiązanej z interesem ubezpieczeń społecznych. Zaznaczył, że z umorzenia zaległości nie można czynić powszechnie stosowanej metody, prowadzącej do braku zaległości z tytułu składek, ponadto umorzenie tych zaległości - zgodnie z brzmieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów - ma charakter fakultatywny - co oznacza, że organ ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Podsumowując organ stwierdził, że uwagi na brak przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. tj. brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności w postępowaniu egzekucyjnym, a także ze względu na to, że sytuacja materialna skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu należności z przyczyn wskazanych w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej, odmowa udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności jest uzasadniona.

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na swoją sytuację materialną. We wniosku nadmieniła m.in., iż wskutek zajęcia egzekucyjnego ze świadczeń emerytalnych skarżącej i jej małżonka potrącana jest kwota 810 zł miesięcznie, zalega z zapłatą czynszu na ponad 700 zł, do wniosku strona załączyła także upomnienie z dnia 12 grudnia 2013 r. dot. uregulowania opłat za wywóz śmieci na kwotę 293,80 zł, wezwanie z dnia 13 marca 2014 r. do zapłaty należności z tytułu opłat za wodę w kwocie 634,55 zł, kopie decyzji z dnia 10.03.2014 r., i 17.03.2014 r. o waloryzacji emerytury skarżącej i jej męża, kopie rachunków za energie elektryczną wystawione na kwotę 110,16 zł, 169,75 zł (2 szt.) oraz 175,16 zł. Wraz z pismem z dnia 29 maja 2014 r. strona ponownie przedłożyła kopie rachunków za energię elektryczną, kopie orzeczeń z dnia 20 lutego 2014 r. oraz z dnia 5 grudnia 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącej i jej małżonka, kopie decyzji z dnia 10.03.2014 r., i 17.03.2014 r. o waloryzacji emerytury skarżącej i jej męża a nadto kopie potwierdzenia zapłaty z dnia 20 maja 2014 r. na kwotę 220 zł tytułem opłaty za wodę.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uzupełniając materiał dowodowy o wyżej wskazane dokumenty dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pisma skarżącej z dnia 29 maja 2014 r.

Analizując tak uzupełniony materiał dowodowy, organ zgodził się z oceną zawartą w decyzji organu I instancji o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, wskazując, że wobec wnioskodawczyni nie było prowadzone przymusowe dochodzenie zobowiązań, a organy właściwe do stwierdzenia nieściągalności wymaganego obowiązku, rozstrzygnięcia takiego nie wydały. W związku z powyższym, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi ustawowa przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, a zatem brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto organ zaznaczył, że zobowiązana jest współwłaścicielką na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej nieruchomości - domu mieszkalnego położonego w Z., który może stanowić przedmiot zabezpieczenia i egzekucji. Zatem ocena organu I instancji w tej kwestii została przez organ uznana za prawidłową.

Organ nie stwierdził również wystąpienia przesłanki, o której mowa w przepisie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.

W dalszej kolejności organ podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, odnośnie braku udokumentowania przez skarżącą okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na chorobę własną lub najbliższego członka rodziny i związaną z tym konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym, pozbawiającą jednocześnie możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ zaznaczył, że choć dostrzega sytuację zdrowotną skarżącej, udokumentowaną przedłożonymi na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności skarżącej i jej małżonka, to jednak okoliczności te nie pozbawiają strony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego zapłacenie należności. Wskazał przy tym, że tylko okoliczności zawarte w przepisie wykonawczym stanowić mogą podstawę podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu należności, tj. istnieć musi stały związek pomiędzy chorobą, bądź koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a pozbawieniem możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na opłacenie zaległości.

Okoliczności powyższe zdaniem organu, nie zachodzą w przedmiotowej sprawie, bowiem niezależnie od stanu zdrowia, zarówno skarżąca jak i jej małżonek osiągają stałe dochody w postaci świadczeń emerytalnych oraz pobierają zasiłki pielęgnacyjne z OPS.

Rozpatrując sytuację skarżącej z punktu widzenia możliwości umorzenia zaległych składek przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ ponownie przeanalizował dochody i wydatki rodziny skarżącej i na tej podstawie uznał, że powyższa przesłanka nie zachodzi. Wskazał, że na dochody gospodarstwa domowego skarżącej składają się: świadczenie emerytalne strony w wysokości 638,58 zł (po potrąceniu egzekucyjnym w wysokości 265,36 zł), świadczenie emerytalne małżonka skarżącej w wysokości 1.251,16 zł (po potrąceniu egzekucyjnym kwoty 540,21 zł) oraz zasiłek w wysokości 630 zł miesięcznie pobierany przez córkę, z którą skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Odnośnie stałych miesięcznych wydatków rodziny skarżącej, organ opierając się w tym zakresie na oświadczeniu strony uznał, że koszty utrzymania wynoszą około 250 zł miesięcznie.

W opinii organu nie istnieje w sprawie realne zagrożenie zaspokojenia podstawowych zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych na skutek dokonywanej systematycznie i w częściach spłaty należności. Dalej organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających wystąpienie którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności, dowodów takich nie uzyskano również w toku czynności podjętych z urzędu. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, a pobiera jedynie przyznany jej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie, co pośrednio wskazuje na sytuację materialną skarżącej i przemawia za odmową umorzenia należności.

Następnie organ powołał się na orzecznictwo potwierdzające przekazanie organowi przez ustawodawcę swobody w podejmowaniu decyzji uznaniowych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1592/08 oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 874/08), w świetle których "nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia".

Dalej organ powtórzył za organem I instancji, że podejmując rozstrzygnięcie jest zobowiązany do ważenia interesu zobowiązanej z interesem ubezpieczeń społecznych, a z umorzenia zaległości nie można czynić powszechnie stosowanej metody, prowadzącej do braku zaległości z tytułu składek, ponadto umorzenie tych zaległości ma charakter fakultatywny - co oznacza, że organ ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku.

Reasumując organ stwierdził, że wobec niestwierdzenia całkowitej nieściągalności i niewykazania, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wniosek o umorzenie nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca, jako argument przemawiający za umorzeniem należności powołała trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia. Podała, że pobierany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł nie wystarcza na zakup lekarstw. Zaznaczyła, że organ odmówił umorzenia należności, pomimo wielokrotnego kierowania do Zakładu dokumentacji obrazującej koszty utrzymania rodziny. Podkreśliła, iż nie jest w stanie uregulować należności. Na koniec skarżąca zwróciła się z prośbą o umorzenie zaległych odsetek i rozłożenie na raty należności głównej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej jako: [p.p.s.a.] wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazany w tym przepisie brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., II OSK 1260/13, Lex nr 1396122).

Biorąc powyższe pod uwagę i badając zaskarżoną decyzję w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami należało w ocenie Sądu uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem stan faktyczny nie został w niej wyjaśniony w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia, co skutkowało przede wszystkim naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących przedawnienia. Również stwierdzono, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż merytoryczne decyzje w sprawach umorzenia należności z tytułu składek mogą być wydawane wyłącznie w przypadku należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. W związku w powyższym, analizę prawidłowości działania organu w zakresie właściwej oceny zgromadzonych dowodów pod kątem wystąpienia przesłanek, warunkujących umorzenie należności, poprzedzić musi rozważenie ewentualnego przedawnienia należności głównej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za lata 2003, 2004 i 2005 jak i związanych z nią odsetek za zwłokę.

Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21.08.2014 r., sygn. akt I SA/GL 9/14, w którym stwierdzono, że "niedopuszczalne jest procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania musi być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. (...) Dopiero po prawidłowym ustaleniu okresu, którego dotyczą należności składkowe oraz ich wysokości możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 u.s.u.s." Jedynie zatem wobec należności faktycznie istniejących można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a zatem poprzez umorzenie należności lub odmowę ich umorzenia. Oznacza to, organ ma obowiązek ustalić kwotę rzeczywiście istniejącego zadłużenia, w czym mieszczą się również kwestie dotyczące przedawnienia należności, ewentualnie jej zapłaty bądź nieistnienia.

Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia, albowiem oczywistym jest, po pierwsze, że przesłanki warunkujące ewentualne umorzenie, zwłaszcza określone w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia, w tym sytuacja materialna i stan dochodów zobowiązanej muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia, po drugie, postępowanie dotyczące umorzenia należności nieistniejących (bo np. przedawnionych) musiałoby być umorzone jako bezprzedmiotowe. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona powołuje się na przedawnienie, i organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie należności organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Opolu sygn. akt I SA/Op 365/11 z dnia 16 listopada 2011 r.).

Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji takich ustaleń nie poczyniły, nie ustaliły w toku postępowania czy w dniu złożenia wniosku przez skarżącą istniał przedmiot postępowania, czyli należność główna jak i związane z nią odsetki za zwłokę, brak również oceny organu w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenie przez organ, czy istnieją należności (zaległości) składkowe, których umorzenia domagała się skarżąca ma kluczowe znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania, bowiem za bezprzedmiotowe, i jako takie podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 K.p.a. uznać należy prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11 z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1073/09).

Jak już wskazano, zaległości skarżącej z tytułu składek dotyczyły lat 2003-2005. W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 24 ust.

1. 4. u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Przepis ten w brzmieniu powyższym został wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Poprzednia wersja przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s., obowiązująca w dacie powstania przedmiotowych należności z tytułu składek, przewidywała 10 letni okres przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek o których mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r., ma zastosowanie 5 letni termin przedawnienia, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Natomiast w myśl ust.

1. 2. tego przepisu jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.

W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącej dotyczą okresu od czerwca 2003 r. do lipca 2003 r., miesiąca września 2003 r., okresu od listopada 2003 r. do grudnia 2003 r., okresu od lutego 2004 r. do lipca 2004 r., miesiąca grudnia 2004 r., miesiąca kwietnia 2005 r. Wniosek strona złożyła w dniu 12 lutego 2014 r., czyli już po upływie 10 lat od powstania zaległości za 2003 rok. Stąd też istotne dla wyniku sprawy było zbadanie przez organ okoliczności mających wpływ na przedawnienie tj. sprawdzenie czy i kiedy doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Jak wskazano powyżej, w zaskarżonej decyzji kwestia przedawnienia nie została w ogóle poruszona, co prowadzi do wniosku, że organ nie rozważał problemu przedawnienia należności objętej niniejszym postępowaniem. Natomiast, jak wynika zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak też z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wobec zobowiązanej nie prowadzono postępowania egzekucyjnego w celu ściągnięcia przedmiotowej należności. Bez wątpienia powyższe ustalenia, zwłaszcza w zestawieniu z datą powstania zobowiązań (2003, 2004 i 2005 rok), powinny skłonić organ do pogłębionej analizy pod kątem przedawnienia należności, czego zaniechano.

W ocenie Sądu niewyjaśnienie kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności strony skarżącej z tytułu składek (wraz z odsetkami za zwłokę) na ubezpieczenie zdrowotne. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że organ nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Naruszenia te, w ocenie Sądu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności organ ubezpieczeniowy obowiązany będzie dokładnie przeanalizować kwestię przedawnienia należnych składek z uwzględnieniem wskazanej przez Sąd oceny prawnej, po uprzednim zgromadzeniu i włączeniu do akt sprawy wszystkich dowodów, jakie mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia, a przede wszystkim rzutujących na ustalenie, czy doszło do skutecznej przerwy czy zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Dopiero po wyczerpującym wyjaśnieniu tych kwestii, o ile organ uzna należności za skutecznie powstałe i nieprzedawnione, zajdą podstawy do rozważenia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s i ewentualnie § 3 rozporządzenia, z uwzględnieniem sytuacji wnioskodawczyni z daty rozstrzygania.

Niezależnie od wyżej wskazanych uchybień, Sąd zauważa, że organ wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., nie dopatrzył się także przesłanek zawartych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 Nr 141, poz. 1365).

Dla porządku wskazać należy, że w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.

1. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w cyt. rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,
3. 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,
4. 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
5. 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
6. 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
7. 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei zgodnie z treścią art. 28 ust.3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W myśl art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz.1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

W ocenie Sądu organ nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, w szczególności sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej w odniesieniu do przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Określona w wymienionym rozporządzeniu dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone.

Dokonując oceny sytuacji skarżącej organ nie stwierdził, aby uregulowanie należności z tytułu składek pozbawiło zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zatem, że wystąpiła przesłanka określona w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Jednak lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie wywiązał się z obowiązku pełnego przeanalizowania sytuacji materialnej skarżącej.

Organy w swoich rozważaniach odnośnie dochodów zobowiązanej wskazały, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 638,58 zł (po potrąceniu egzekucyjnym w wysokości 265,36 zł), świadczenie emerytalne małżonka skarżącej wynosi 1.251,16 zł (po potrąceniu egzekucyjnym kwoty 540,21 zł), a zasiłek pobierany przez córkę, z którą skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe stanowi kwotę 630 zł miesięcznie. Łącznie dochód pięcioosobowej rodziny wynosi 2826,19 zł. Natomiast w odniesieniu do wydatków, organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że koszty związane z utrzymaniem stanowią kwotę około 250 zł. Organy obu instancji całkowicie pominęły kwestie ponoszenia przez skarżącą i jej rodzinę kosztów związanych z codziennymi wydatkami na żywność, środki czystości czy odzieżą.

W konsekwencji ustalenia dokonane przez Zakład odnośnie comiesięcznych wydatków strony stoją w oczywistej sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że część materiałów przedłożonych przez stronę nie może zostać uznana za wiarygodną z uwagi na brak właściwego ich uwierzytelnienia (nie przedłożono oryginału dokumentu do wglądu), zaś organ II instancji w zaskarżonej decyzji podał, że skarżąca nie przedłożyła nie budzących wątpliwości dokumentów, potwierdzających zachodzenie przesłanek umorzenia składek, których to organ nie uzyskał także w toku czynności przeprowadzonych z urzędu. Wskazana argumentacja w żadnej mierze nie usprawiedliwia dowolnych ustaleń organu odnośnie wydatków strony związanych z utrzymaniem rodziny, zupełnie oderwanych od konieczności ponoszenia chociażby kosztów zakupu żywności czy innych wydatków związanych z codziennym funkcjonowaniem, które stanowią fakty powszechnie znane i nie wymagają dowodu, co obliguje organ do ich uwzględnienia z urzędu i ustalenia ich wysokości tych kosztów na podstawie danych statystycznych. Tym samym za wadliwe należy uznać ustalenie ponoszonych przez rodzinę skarżącej wydatków na poziomie 250 zł miesięcznie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do skarżącej kierowano pismo informujące o możliwości złożenia dokumentów mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a dotyczących m.in. miesięcznych dochodów czy wydatków. Skoro przedłożone przez stronę dokumenty budziły wątpliwości organu, czy też strona nie podała informacji kompletnych, to organ zobowiązany był wezwać skarżącą o nadesłanie konkretnych dokumentów czy podanie bardziej szczegółowych informacji w zakresie budzącym wątpliwości organu, tym bardziej, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie podnosiła, że osiągane przez jej rodzinę dochody z trudem wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Strona (która w przedmiotowej sprawie jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną) nie może domyślać się jakie informacje niezbędne są organowi do podjęcia rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 stycznia 2014 r., sygn. I SA/Kr 908/14).

Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe, zgodnie z przepisem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, ze organ administracyjny obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (Komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II).

Co więcej, przy rozpoznaniu wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek organ winien ocenić czy spłata zadłużenia nie będzie stanowiła zagrożenie dla egzystencji wnioskodawcy. W niniejszej sprawie taka ocena nie została właściwie przeprowadzona. W uzasadnieniach decyzji obu instancji ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca wraz z mężem pobierają emeryturę oraz zasiłki pielęgnacyjne, zaś zamieszkała z nimi córka uzyskuje dochód w wysokości 630 zł miesięcznie, a koszty utrzymania (wadliwie przez organ ustalone) stanowią 250 zł miesięcznie, a zatem nie istnieje realne zagrożenie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych na skutek dokonywanej systematycznie i w częściach spłaty. Nie wyjaśniono przy tym, na jakiej podstawie organy wysnuły taki wniosek.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że wprawdzie decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

Reasumując, stwierdzić należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ przepisów normujących postępowanie dowodowe a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności składkowych na organie ciąży obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych powyżej przepisach prawnych. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Przeprowadzona przez tut.

Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że takim wymogom organ rozstrzygający w sprawie nie sprostał. Wniosek ten wynika z braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a dotyczących pominiętej przez organy kwestii przedawnienia należności, a ocena sytuacji majątkowej skarżącej w kontekście spełnienia przesłanek § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny, wobec czego wyciągnięte na jej podstawie wnioski należało uznać za dowolne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić i wykazać w decyzji, czy (i w jakim zakresie) zaległe składki uległy przedawnieniu a następnie, w wypadku gdyby należności w całości lub części były nadal wymagalne, organ winien dokonać ponownej oceny całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej z uwzględnieniem wysokości jej dochodów oraz wysokości kosztów utrzymania rodziny pod kątem oceny czy spłata zadłużenia nie zagrozi egzystencji strony. Dopiero po wnikliwej analizie materiału dowodowego organ zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, które organ winien w sposób czytelny i zupełny uzasadnić, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na względzie opisane powyżej uchybienia procesowe przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Na podstawie art.152 cyt. ustawy, Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Jednocześnie Sąd nie orzekł o kosztach, ponieważ skarga w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zwolniona jest od kosztów sądowych.