Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a") w zw. z art. 18, art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T. L. (dalej jako: "zobowiązany", "strona", "skarżący") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] kwietnia 2020 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r. o numerach: [...], [...], [...], obejmujących zaległości z tytułu zaliczek pobranych przez płatnika (pracodawcę) na podatek dochodowy od osób fizycznych za okres od stycznia do grudnia 2018 r., w łącznej kwocie należności głównej [...] zł, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego na podstawie ww. tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r. wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M.. Odpisy ww. tytułów wykonawczych z [...] lipca 2019 r. wraz z zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Spółdzielczym [...] w S., zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 12 lipca 2019 r. Dłużnik zajętej wierzytelności odebrał zawiadomienie w dniu 10 lipca 2019 r. i pismem z tego samego dnia poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia z uwagi na to, że doszło do zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową prowadzoną przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K..
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nadanym listem poleconym w dniu 26 lipca 2019 r., zobowiązany złożył w organie egzekucyjnym pismo zatytułowane "Skarga na zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego" dokonane zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. W ww. piśmie zobowiązany zaskarżył ww. zawiadomienie i wskazał, że posiada nadpłatę w podatku od towarów i usług oraz toczy się wobec niego postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego w K..
Organ egzekucyjny pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wezwał zobowiązanego, w celu uzupełnienia braku formalnego podania oraz sprecyzowania żądania.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r. zobowiązany przedłożył uzupełniony o podpis wniosek oraz wskazał, że pismo z dnia [...] lipca 2019 r. stanowi zarzuty z art. 33 § 1 pkt 7 i 9 u.p.e.a., z uwagi na brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed skierowaniem sprawy na drogę egzekucji administracyjnej oraz ze względu na fakt, iż w wyniku zbiegu egzekucji organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest aktualnie Komornik Sądowy, a nie naczelnik urzędu skarbowego.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. pismem z 22 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. pismem z 29 sierpnia 2019 r. przesłał uwierzytelnioną kserokopię upomnienia z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz wyjaśnił, że upomnienie dotyczące należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi zostało odebrane osobiście przez zobowiązanego w dniu 21 czerwca 2019 r.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w S., postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 59 § 1 u.p.e.a., skutkująca koniecznością umorzenia postępowania.
Zobowiązany nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z [...] września 2019 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] września 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako przyczynę uchylenia organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia, jakie ostatecznie środki zaskarżenia strona wniosła pismem z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. ponownie wezwał zobowiązanego do złożenia wyjaśnień, czy pismo z dnia [...] lipca 2019 r. (uzupełnione w dniu [...] sierpnia 2019 r.) stanowi: wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zarzuty czy skargę na czynność egzekucyjną. Odpowiadając na wezwanie organu, zobowiązany wyjaśnił, że podanie to stanowi zarzuty z art. 33 § 1 pkt 7 i 9 u.p.e.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r. o numerach: [...], [...], [...], z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że ustawowy termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem [...] lipca 2019 r.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zobowiązany złożył zażalenie na ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów, zaskarżając je w całości, przy czym nie wskazał żadnych argumentów na uzasadnienie swojego stanowiska.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał m.in. przepisy art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zgodnie z którym prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przysługuje zobowiązanemu w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że pismem z [...] lipca 2019 r., uzupełnionym w dniu [...] sierpnia 2019 r., zobowiązany wniósł zarzuty w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 7 i 9 u.p.e.a., co potwierdził w piśmie z [...] marca 2020 r. Organ II instancji wskazał, że dokonując weryfikacji złożenia przez zobowiązanego zarzutów z art. 33 u.p.e.a. organ odwoławczy potwierdził, że ww. środek prawny został wniesiony przez stronę z uchybieniem terminu, a tym samym odmowa wszczęcia postepowania w tej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Organ wskazał, że zarzuty nie zostały skutecznie wniesione w terminie określonym w ustawie. Zarzuty w sprawie prowadzenia postepowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, przysługującym zobowiązanemu jedynie w fazie wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Termin ten został wskazany w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązany może wnieść zarzuty nie później niż siódmego dnia od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie odpis tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanemu w dniu 12 lipca 2019 r. Zatem określony w art. 27 ust. 1 pkt 9 u.p.e.a. 7-dniowy termin do zgłoszenia zarzutów upłynął z dniem 19 lipca 2019 r. Pismo z dnia [...] lipca 2019 r. stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułów wykonawczych, zostało nadane przez zobowiązanego w placówce pocztowej w dniu 26 lipca 2019 r. a więc po terminie.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń wydanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów jest uzasadnione. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia przepisów k.p.a. i u.p.e.a.
Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. postanowienie organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało m.in. na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., dodanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz.
18) i obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r. (Sąd dodatkowo zauważa, że treść art. 61a § 1 zmieniona została przez art. 1 pkt 4 ustawy z 21 lutego 2019 r. (Dz. U. poz. 730), zmieniającej nin. ustawę z dniem 4 maja 2019 r. poprzez dodanie w tym przepisie zdania 2 cyt. "Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio"). W ocenie Sądu wskazana nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r. pozwala na wyraźniejsze rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).
Na tym etapie rozważań podkreślenia wymaga, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, publ. na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, który w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych z uchybieniem terminu. Przepisy u.p.e.a. nie regulują wprost sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone zostaną przez zobowiązanego po upływie ustawowego terminu. W art. 34 § 4 u.p.e.a. jest jedynie mowa, że organ egzekucyjny "wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego". Zastosowany przez organ egzekucyjny art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zauważyć należy, że wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite co do określenia w jakiej formie należy rozstrzygać zarzuty wniesione po terminie. We wszystkich orzeczeniach podkreśla się jednak, że uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej (wyrok WSA w Krakowie z 3 sierpnia 2012 r., I SA/Kr 849/12 oraz powołane tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 335 i nast). W razie uchybienia terminowi do wniesienia zarzutów niektóre sądy uznały, że powinno się wówczas oddalić zarzuty (wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., I SA/Bk 361/08), bądź pozostawić zarzuty bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2008 r., I SA/Po 443/08), bądź umorzyć postępowanie w przedmiocie zarzutów (wyrok NSA z 24 października 2000 r., I SA/Ka 712/99; wyrok NSA z 8 lutego 1994 r. SA/Wr 1463/93), albo nie uwzględnić zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu (wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r., I SA/Lu 722/98; wyroki WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2008 r., III SA/Łd 19/08, 9 lipca 2015 r. III SA/Łd 556/15).
Sądy administracyjne akceptowały również rozstrzygnięcie przyjęte przez organy w sprawie niniejszej, czyli odmowę wszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny pierwszej instancji w sprawie zgłoszonych zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia (wyroki WSA w Gdańsku z 27 listopada 2013 r., I SA/Gd 1017/13, WSA w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 843/14, WSA w Białymstoku z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 354/17). Do tego ostatniego poglądu przychylił się także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. w sprawie II FSK 3770/14 wskazał, że niewątpliwie uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co prowadzić może do zamknięcia drogi dalszego postępowania. W takiej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwa będzie podstawa z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn.
W ten sposób rozstrzygnięcie organu najpełniej wyraża konsekwencje w postaci bezskuteczności dokonanej przez stronę czynności procesowej. Stanowisko to podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptując rozstrzygnięcie podjęte przez organy.
Tym samym podkreślić należy, że wniesienie zarzutów po terminie jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Ustalenie, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy obowiązującej normy prawnej - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny.
Z okoliczności rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że odpisy tytułów wykonawczych z dnia [...] lipca 2019 r., zostały doręczone skarżącemu w dniu 12 lipca 2019 r. Termin do wniesienia zarzutów, co wynika z pouczenia zawartego w tych tytułach upływał zatem w dniu 19 lipca 2019 r. Wobec tego pismo skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. adresowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, nadane w urzędzie pocztowym w dniu 26 lipca 2019 r., ewidentnie zostało wniesione przez skarżącego z uchybieniem terminu wskazanego w art. 27 § 9 u.p.e.a.
W konsekwencji nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów (jako złożonych po terminie). W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobligowany do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji jako zawierającego prawidłowe rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, odpowiadają prawu.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.