Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. - dalej: "u.g.n.") oraz art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej: "K.p.a."), na wniosek J. Z. negatywnie zaopiniował zgodność proponowanego podział nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...] położnej w obrębie ewidencyjnym M. o powierzchni [...]ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą na działki: nr [...] o powierzchni ca. [...]ha, nr [...] o powierzchni ca. [...]ha, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zagospodarowanie przestrzenne działki nr [...] zostało określone uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2020 r. opublikowaną w Dz. Urz.
Woj. Wlkp. w 2020 r. pod poz. 3521, a nie jak podała wnioskodawczyni uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 kwietnia 2004 r. Organ wskazał, że w myśl w/w dokumentu projektowane do wydzielenia działki posiadałyby następujące przeznaczenie: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren dróg publicznych klasy lokalnej - symbol [...], [...] W ocenie organu przedłożony wstępny projekt podziału nie przewiduje wydzielenia terenu o przeznaczeniu drogowym stanowiącym poszerzenie istniejącej drogi gminnej [...] O. - M. na działce ewidencyjnej [...].
W związku z tym organ stwierdził, że nie jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem organu nie można też dokonać podziału w kształcie przedstawionym we wstępnym projekcie podziału uzasadniając konieczność zapewnienia faktycznego dostępu do drogi publicznej poprzez poszerzenie istniejącej działki nr [...] z uwagi na fakt, że działka ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w niewielkiej szerokości.
W zażaleniu strona podniosła, że organ nie podał przepisu, z którego wynika nakaz wydzielania terenów przeznaczonych pod drogi publiczne.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał na niezgodność opiniowanego wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami planu przedmiotowa działka objęta jest następującymi jednostkami bilansowymi: [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; [...]- teren rolniczy; [...] - teren lasów; [...] - teren drogi publicznej klasy lokalnej. Zdaniem Kolegium zasadnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku przedmiotowego podziału wstępny projekt nie zakładał wydzielenia terenu o przeznaczeniu w [...], tj. pod teren drogi publicznej, a zaproponowane rozwiązanie w postaci poszerzenia istniejącej działki nr [...] nie spełnia wymagań określonych w planie.
W skardze z dnia [...] października 2020 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1). art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 K.p.a.;
2). art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę na podstawowy cel podziału nieruchomości, którym jest zmiana prawa własności dla części nieruchomości. We wniosku wyraźnie zaznaczyła, że wnosi o podział pod warunkiem, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organy orzekły w taki sposób, jakby projektowana do wydzielenia działka nr [...] miała w wyniku podziału stać się odrębną nieruchomością przeznaczoną do zabudowy. Celem projektowanego podziału jest jednak zgodnie z wnioskiem regulacja granic sąsiadujących nieruchomości.
Zatem po ujawnieniu w ewidencji gruntów nowo powstałej działki ewidencyjnej nr [...] oraz po przyłączeniu jej do sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], powstanie jedna nieruchomość składająca się z działki nr [...] oraz [...]. Będzie też wtedy mogła powstać jedna działka budowlana położona na obszarze składającym się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...].
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Sąd wyjaśnia, że postępowanie administracyjne, którego celem jest załatwienie sprawy co do jej istoty, musi być tak prowadzone, żeby nie pozostawiało żadnych wątpliwości co do wydanego rozstrzygnięcia. Odzwierciedlenie przeprowadzonego postępowania i wyprowadzonych wniosków znajduje miejsce w uzasadnieniu orzeczenia. Zasady te odnoszą się do postępowania i rozstrzygnięć organów obu instancji. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale jest obowiązany dokonać własnej analizy sprawy (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1063/16 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis art. 124 § 1 K.p.a. określa elementy składowe postanowienia administracyjnego, do których zalicza się m.in., powołanie podstawy prawnej i rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie z odsyłającym brzmieniem art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Według art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznający zażalenie, tak samo jak organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 140 K.p.a. i art. 144 K.p.a., związany jest przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W konsekwencji ma obowiązek rozpoznać kwestię będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.
Z uwagi na powyższe orzeczenie organu odwoławczego niespełniające tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jeśli organ odwoławczy w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu zażaleniowym.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości działki nr [...] położnej w obrębie ewidencyjnym M.. Analiza akt sprawy wskazuje, że podstawą odmowy wydania opinii dotyczącej opisanej powyżej nieruchomości jest fakt niezgodności opiniowanego wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M. stanowiącej własność wnioskodawczyni. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowy projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2020 r., w ramach którego przedmiotowa działka przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]) oraz teren dróg publicznych klasy lokalnej ([...]).
Organ wskazał, że projekt jest niezgodny z planem, gdyż przedmiotowy projekt nie przewiduje wydzielenia terenu o przeznaczeniu drogowym stanowiącym poszerzenie istniejącej drogi gminnej [...] O. - M. na działce ewidencyjnej [...].
Skarżąca już na etapie zażalenia podniosła, że organ nie podał, z którego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika nakaz wydzielania terenów przeznaczonych pod drogi publiczne.
Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do poszczególnych argumentów wniosku o podział nieruchomości z [...] maja 2020 r. oznaczonej jako działka [...], w którym wnioskodawczyni podała konkretne paragrafy nieaktualnej uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 kwietnia 2004 r. Organ natomiast, nawet jak skarżąca podała nieaktualną uchwałę, winien wyjaśnić skarżącej przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz dokonać analizy jej wniosku w oparciu o konkretne paragrafy uchwały nr [...] Organ drugiej instancji, rozpatrując zażalenie, winien natomiast sanować ewentualne błędy organu pierwszej instancji i dokonać analizy sprawy, przedstawić stan faktyczny, wyjaśnić przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, a także odnieść się do zarzutów zażalenia, czego jednak nie uczynił.
W konsekwencji z postanowień organów obu instancji nie wynika wskazanie, czy proponowany przez wnioskodawczynię projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Odnośnie przedmiotowej działki [...] organy jedynie wymieniły jednostki bilansowe oznaczone w planie, nie powołując przy tym konkretnych paragrafów obowiązującego planu. Organy nie dokonały analizy graficznej planu, na jakim terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem przedmiotowa działka się znajduje, nie wymieniły jakich warunków z planu miejscowego przedmiotowa działka nie spełnia, z jakimi jest niezgodna. W rezultacie nie ustaliły stanu faktycznego sprawy.
Wyjaśnić należy w tym miejscu, że niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – dalej: "u.p.z.p."), wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem właściciel nieruchomości może korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości jedynie w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie, wskazanie w art. 93 ust. 2 u.g.n., że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym. Oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i inni w Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str. 354 i nast.; G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 6, Warszawa 2011, str. 502; por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/18; wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 92/20; wyrok WSA w Poznaniu z 31 lipca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 246/20 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/18, że plan nie jest częścią procedury podziału. Rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a zadaniem organu jest badanie zgodności w tym zakresie. Ustawodawca przewidział możliwość określenia zasad podziału, ale zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki. Fakt, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powoduje, że co do zasady organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami w nim zawartymi. Tym samym, w zasadzie brak jest możliwości kwestionowania ustaleń planu.
Jednak w sytuacji, która ma miejsce w rozpatrywanej sprawie należy dokonać wykładni planu, która pozwoli na zachowanie zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami procedury podziałowej, a jednocześnie pozwoli na takie rozumienie przepisów planu, które doprowadzą do usunięcia zaistniałych sprzeczności. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 u.p.z.p., wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Należy zatem wyprowadzić klauzulę interpretacyjną, że ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco i niezgodnie z aktem wyższego rzędu. Niewątpliwie ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu.
Organ zobowiązany jest zatem do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, a jeśli nie, to doprowadzić do niesprzecznej interpretacji planu zgodnie z aktami wyższego rzędu. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.
W ocenie Sądu na gruncie analizowanej sprawy takich rozważań ze strony organów obu instancji zabrakło.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy brak jest jednocześnie ustalenia przez organy obu instancji istnienia jakichkolwiek konkretnych przeszkód w zakresie zagospodarowania działek powstałych w konsekwencji dokonania planowanego podziału. Tym samym nie zostały przedstawione żadne argumenty, które uzasadniałyby stanowisko organów w tym przedmiocie. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu instancji negatywnie opiniujące możliwość dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości nie odpowiadają prawu. W toku rozpoznania sprawy naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy poczynią wyczerpujące ustalenia faktyczne i prawne, dokonają analizy w zakresie złożonego wniosku skarżącej o podział nieruchomości oraz zagospodarowania działek powstałych w konsekwencji dokonania planowanego podziału.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w p. I sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w p. II sentencji.