Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS lub Zakład), po rozpatrzeniu wniosku E.S. o umorzenie jej zaległości składkowych, decyzją z {...}sierpnia 2020 r., nr {...}rozstrzygnął co następuje:
- - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za: styczeń 2019 r., okres od marca do maja 2019 r., okres od lipca 1999 r. do czerwca 2000 r. oraz kwiecień 2001 r., a także ubezpieczenie zdrowotne za: styczeń 1999 r., okres od marca do maja 1999 r., okres od lipca 1999 r. do lipca 2000 r., listopad 2000 r. oraz kwiecień 2001 r. – za osoby zgłoszone do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych,
- - częściowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za: styczeń 1999 r., okres od marca do maja 1999 r., okres od lipca 1999 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r., składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od kwietnia 1999 r. do maja 1999 r., za okres od lipca 1999 r. do grudnia 1999 r., za okres od marca 2000 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r., za pracowników, w części finansowanej przez płatnika,
- - umorzył postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o umorzenie jej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: kwiecień i czerwiec 1998 r., okres od sierpnia do października 1998 r., luty 1999 r., czerwiec 1999 r., okres od sierpnia do października 2000 r., a także okres od grudnia 2000 r. do marca 2001 r.
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca wystąpiła do ZUS o umorzenie jej zaległości z tytułu składek na:
- • ubezpieczenie społeczne pracowników, za okres od stycznia do grudnia 1998 r., w kwocie 4 524,39 zł, a także odsetek od tych zaległości, liczonych do dnia 29 kwietnia 2005 r., a wynoszących 9 027,40 zł,
- • własne ubezpieczenie społeczne i zatrudnionych przez siebie pracowników, za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2001 r., w kwocie 32 518,27 zł, a także odsetek od tych zaległości, liczonych do dnia 29 kwietnia 2005 r., a wynoszących 44 490,04 zł,
- • własne ubezpieczenie społeczne i zatrudnionych przez siebie pracowników, za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2001 r., w kwocie 5 612,15 zł, a także odsetek od tych zaległości, liczonych do dnia 29 kwietnia 2005 r., a wynoszących 7 618,50 zł
- • Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za siebie i zatrudnionych pracowników, za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2001 r., w kwocie 1 841,83 zł, a także odsetek od tych zaległości.
Podsumowując swój wniosek skarżąca stwierdziła, że wnosi o umorzenie swoich zaległości składkowych, ponad kwotę 25 000 zł, względnie ponad kwotę 42 654,81 zł (równą należności głównej).
Skarżąca zauważyła, że ZUS, decyzją z {...} kwietnia 2005 r., stwierdził istnienie po jej stronie zaległości z tytułu składek, które wyniosły, za okres od stycznia do grudnia 1998 r., wraz z odsetkami 13 551,79 zł (składki za pracowników). Pozostała zaległości składkowe skarżącej, wraz z odsetkami, na własne ubezpieczenie oraz ubezpieczenie zatrudnionych pracowników, wyniosły 94 611,75 zł.
Skarżąca we wniosku o umorzenie podkreśliła, że nie opłaciła należności składkowych w czasie, w którym przypadały terminy ich uregulowania, gdyż z powodu trudnej sytuacji finansowej, zmuszona była do wygaszenia prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Na wniosek ZUS, zaległości składkowe skarżącej zostały zabezpieczone hipoteką, na nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką.
Skarżąca zaznaczyła, że jej zaległości składkowe osiągnęły taką wysokość, że nie jest ich w stanie uregulować, bez uszczerbku dla siebie i własnej rodziny. Pobiera bowiem wynagrodzenie za pracę, w minimalnej wysokości, dzięki któremu jest w stanie opłacić jedynie niezbędne rachunki i opłaty. Dodatkowo zaawansowany wiek oraz szereg schorzeń, na które cierpi, uniemożliwia jej podjęcie lepiej płatnej pracy. Nie lepiej wygląda także sytuacja jej męża, który również leczy się na liczne dolegliwości, a pracuje jedynie dorywczo.
Skarżąca przytoczyła też treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem).
Oprócz tego skarżąca zwróciła uwagę, że wykluczenie przedawnienia zaległości składkowych zabezpieczonych hipoteką, z mocy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze. zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), nie wyklucza przedawnienia odsetek.
Końcowo skarżąca zaznaczyła, iż wyraża gotowość spłaty należności głównej, do kwoty 25 000 zł, względnie całej należności głównej, tj. 42 654,81 zł. Dodała jednakże, że gdyby ZUS uznał, iż nie może zostać jej umorzona cała kwota, wnosi o umorzenie jej odsetek, a także rozłożenie na raty należności głównej.
ZUS, ustalając należności skarżącej z tytułu składek, decyzją z 7 sierpnia 2008 r., powołując się między innymi na art. 30 ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił skarżącej umorzenia należności składkowych za osoby zgłoszone do ubezpieczeń, w części przez nie finansowanej, za: styczeń 2019 r., okres od marca do maja 2019 r., okres od lipca 1999 r. do czerwca 2000 r. oraz kwiecień 2001 r., a także ubezpieczenie zdrowotne za: styczeń 1999 r., okres od marca do maja 1999 r., okres od lipca 1999 r. do lipca 2000 r., listopad 2000 r. oraz kwiecień 2001 r. W tym zakresie stwierdził, że z mocy wskazanego wyżej przepisu, do tego rodzaju składek nie stosuje się regulacji o możliwości ich umorzenia.
Organ odmówił również częściowo wszczęcia postępowania w zakresie z wniosku skarżącej o umorzenie jej należności z tytułu składek na ubezpieczenie pracowników, w części finansowanej przez płatnika, odnośnie składek na ubezpieczenie społeczne za: styczeń 1999 r., okres od marca do maja 1999 r., okres od lipca 1999 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r., składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od kwietnia 1999 r. do maja 1999 r., za okres od lipca 1999 r. do grudnia 1999 r., za okres od marca 2000 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r.
W odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia organ wskazał, że umorzenie zaległości składkowych, z powodu trudnej sytuacji, na którą powołuje się wnioskodawca, z mocy art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, możliwe jest jedynie w przypadku zaległości składkowych na własne ubezpieczenie tych ubezpieczonych, którzy są jednocześnie płatnikami tych składek.
W tej sytuacji musiał więc wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, jako że nie może prowadzić postępowania w przedmiocie umorzenia składek za pracowników, na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
ZUS jednocześnie zaznaczył, iż prowadzi postępowanie, dotyczące pozostałych kwestii, objętych wnioskiem skarżącej, po zakończeniu którego wyda decyzję.
Organ umorzył też postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie jej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: kwiecień i czerwiec 1998 r., okres od sierpnia do października 1998 r., luty 1999 r., czerwiec 1999 r., okres od sierpnia do października 2000 r., a także okres od grudnia 2000 r. do marca 2001 r. Postępowanie w tym zakresie uznał bowiem za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), gdyż skarżąca nie ma tego rodzaju zaległości.
Składając skargę do Sądu na decyzję ZUS z {...] sierpnia 2020 r., skarżąca zwróciła się o jej uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- ▪ art. 11 K.p.a., tj. wyrażonej w nim zasady przekonywania, poprzez brak kompleksowego wyjaśnienia jej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, szczególnie w odniesieniu do niespójnego wyjaśnienia jej, w jakim zakresie odmówiono wszczęcia postępowania,
- ▪ art. 28 ust. 3 a w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że umorzenie może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika, podczas gdy w rzeczywistości instytucja ta znajduje zastosowanie także do składek za pracowników, w części finansowanej przez ich płatnika.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca nie ma zastrzeżeń do pkt 3 rozstrzygnięcia, dotyczącego częściowego umorzenia postępowania.
Skarżąca zaznaczyła także, iż z treści rozstrzygnięcia nie można wywnioskować w jakiej części organ odmówił wszczęcia postępowania. Poza tym organ bezpodstawnie rozszerzył zastosowanie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, także na tę część składek za pracowników, które są finansowane przez płatnika. Żaden przepis powołanej wyżej ustawy nie daje organowi takiej możliwości.
ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja z ZUS z {...} sierpnia 2020 r. zawiera w swojej treści trzy rozstrzygnięcie, z których dwa dotyczą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie jej zaległości składkowych, wraz z odsetkami, trzecie zaś dotyczy umorzenia wszczętego już postępowania, wszczętego z wniosku skarżącej o umorzenie jej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za: kwiecień i czerwiec 1998 r., okres od sierpnia do października 1998 r., luty 1999 r., czerwiec 1999 r., okres od sierpnia do października 2000 r., a także okres od grudnia 2000 r. do marca 2001 r., w przypadku których organ stwierdził ich nieistnienie.
Skarżąca podważając legalność zaskarżonej decyzji, zakwestionowała jedynie dwa pierwsze rozstrzygnięcia (objęte pkt 1 i pkt 2 decyzji), zawarte w jej treści, w ramach których ZUS odmówił wszczęcia postępowania z jej wniosku. W związku z tym przyjąć należy, że wniesiona przez nią skarga obejmowała swym zakresem jedynie cześć decyzji z 7 sierpnia 2020 r. (jej pkt: 1 i 2), wobec czego pozostała jej część stała się prawomocna (pkt 3).
Jeżeli chodzi o tę część decyzji, w której organ odmówił wszczęcia postępowania, to rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały zawarte w pkt 1 i 2 decyzji. W pkt 1 organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem skarżącej o umorzenie jej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, w części przez nich finansowanej. Taki sposób procedowania ZUS uznać należy za prawidłowy i znajdujący uzasadnienia w art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, tej ustawy, regulującego instytucję umorzenia. Tak więc organ w odniesieniu do tych składek zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
Jeżeli chodzi natomiast o częściową odmowę wszczęcia postępowania, do której odnosi się pkt 2 zaskarżonej decyzji, to w tym zakresie stwierdzić należy, że mając na uwadze przesłanki umorzenia zaległości składkowych, wymienione w art. 28 ust 1-3, a także ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatnika, możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności, zdefiniowaną w art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym wypadku nie ma możliwości ich umorzenia, na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, który mówi o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i traktuje o możliwości umorzenia jedynie tej kategorii składek.
Tak więc należy się zgodzić z organem, że umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 a i przepisów rozporządzenia zaległości z tytułu składek za pracowników, nie jest możliwe.
Niezależnie jednak od powyższego, w tym miejscu należy podkreślić, iż na gruncie K.p.a. nie ma proceduralnej możliwości częściowego umarzania postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych, jedynie ze względu na niemożność zastosowania w tym wypadku przesłanek z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia.
Wniosek o umorzenie należności składkowych, złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie, niezależnie od argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie, stanowi bowiem integralność całość, dlatego nie ma podstaw do jego wybiórczego i fragmentarycznego procedowania, nawet w sytuacji, w której w uzasadnieniu swojego wniosku powołała się ona na regulację z art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Skarżąca wystąpiła o umorzenie jej zaległości składkowych jako takich, w warunkach w których organ był związany jedynie żądaniem jej wniosku. W omawianym przypadku nie sposób zaś mówić o związaniu uzasadnieniem wniosku, dlatego też przypisywanie skarżącej żądania procedowania, wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie znajduje uzasadnienia.
Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania są zaś wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia strona się domaga.
Bezprzedmiotowym jest postępowanie o umorzenie składek, w stosunku do tych należności, które wygasły, chociażby w związku z upływem terminu ich przedawnienia, a także w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania (przykładem tego rodzaju należności są należności składkowe finansowane przez samych ubezpieczonych, w przypadku których, z mocy art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawodawca nie przewidział możliwości ich umarzania). Pozostałe należności mogą stanowić przedmiot postępowania, co do którego należy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.
Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie, bądź odmawiającej jego wszczęcia. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji.
Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie, co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Rodzaj należności decyduje zaś o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie jej umorzenia. W przypadku składek należnych za ubezpieczonych, w części finansowanej przez płatnika, należało zbadać jedynie czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. ZUS natomiast odmawiając w części wszczęcia tego postępowania, w związku z niemożnością rozpatrzenia wniosku o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, naruszył art. 61 a § 1 K.p.a. Nie było bowiem podstaw prawnych do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie w jakimkolwiek zakresie, albowiem postępowanie w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatników, mogło być wszczęte i prowadzone.
Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czego wyrazem są wyroki wydane w sprawach: II SA/Go 48/19 (wyrok z 20 marca 2019 r.), I SA/Rz 323/19 (wyrok z 13 czerwca 2019 r.), I SA/Gl 263/19 (wyrok z 2 lipca 2019 r.)– dost. w CBOiS – orzecznia.nsa.gov.pl.
Niezależnie od powyższego zauważyć też należy, że podjęte przez ZUS rozstrzygnięcie procesowe rodzi po stronie skarżącej wątpliwości, co do zakresu odrębnego postępowania, odnośnie którego organ zadeklarował dalsze jego prowadzenie. Taki sposób procedowania godzi w zasadę nakazującą informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zasadę przekonywania co do zasadności przesłanek, którymi się organ kierował przy załatwianiu sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, w części w części dotyczącej odmowy częściowego wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za: styczeń 1999 r., okres od marca do maja 1999 r., okres od lipca 1999 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r., składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od kwietnia 1999 r. do maja 1999 r., za okres od lipca 1999 r. do grudnia 1999 r., za okres od marca 2000 r. do czerwca 2000 r. i kwiecień 2001 r., za pracowników, w części finansowanej przez płatnika.
Na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że zgłoszony przez ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w razie oddalenia skargi, nie znajduje podstawy prawnej w regulacjach P.p.s.a. i jako taki jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a., w postepowaniu przed sądem pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania przysługuje wyłącznie skarżącemu, w razie uwzględnienia jego skargi. Prawo takie nie przysługuje zaś organowi, którego aktu lub czynność, bądź bezczynność była przedmiotem oceny sądu.