Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. P. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (zwanego dalej ZUS) z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Sąd Okręgowy w T. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt [...] przekazał ZUS wniosek S. P. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2009 r. do grudnia 2010 r. lub rozłożenie na raty.
ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - za okres: od 08.2009 r. do 12.2010 r. w łącznej kwocie 15 033,89 zł, w tym z tytułu: składek - 8 612,89 zł, odsetek liczonych na dzień - 21.06.2016 r. (zgodnie z wpływem wniosku) - 6 421,00 zł.
W uzasadnieniu ZUS powołał się na niespełnienie przez S. P. ustawowych przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, zwanej dalej u.s.u.s.).
ZUS podał, że S. P. nie posiada zaległości podatkowych (informacja Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. W. z dnia 27.07.2017 r.), posiada dom o powierzchni 130 m2 położony w Z. D. [...] oraz gospodarstwo rolne o powierzchni 1,4350 ha (co stanowi 1,8065 ha przeliczeniowego) i nie posiada pojazdów. Nadto ustalił, że nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.
Ważny interes ww. jako osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek został oceniony przez Zakład m.in. na podstawie informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (dalej OPS) z dnia 13.07.2017 r., kserokopii kart informacyjnych leczenia szpitalnego wystawionych przez Powiatowy Szpital Specjalistyczny w S. W. Nadto z przedłożonego przez ww. w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego.
Z tego materiału organ ustalił, że ww. pobiera emeryturę od 10.08.2014 r., za miesiąc czerwiec 2017 r. w kwocie 1 869,12 zł brutto, 1 555,90 zł netto. Według oświadczenia gospodarstwo domowe ww. prowadzi z córką A. P., osiągającą dochód w wysokości 2 000,00 zł brutto oraz synem M. P., również osiągającym dochód w wysokości 2 000,00 zł brutto.
Ww. oświadczył również, że ponosi wydatki w łącznej kwocie 900,00 zł tytułem:
opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz woda, węgiel) 500,00 zł, koszty związane z leczeniem 400,00 zł. natomiast zgodnie z kwestionariuszem OPS w Z. gospodarstwo domowe ww. prowadzi samodzielnie, a A. i M. prowadzą odrębne gospodarstwa oraz znaczne kwoty ok. 600,00 - 700,00 zł miesięcznie przeznacza ww. na zakup leków i systematyczne wizyty lekarskie.
Ww. nie korzystał ze świadczeń OPS w Z. Zakład nie kwestionował problemów zdrowotnych ww., jednak stwierdzono, że jego choroba nie jest przesłanką podlegającą uwzględnieniu, albowiem nie ma związku z pozbawieniem możliwości uzyskiwania dochodu, ponieważ ww. jest uprawniony do świadczenia emerytalnego. Ponadto problemy zdrowotne nie pozbawiły ww. możliwości zarobkowania, prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie mogły wpłynąć na ograniczenie wysokości osiąganych dochodów. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Zakład nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. P. podniósł, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną (przewlekłe choroby) nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z prowadzoną pozarolniczą działalnością gospodarczą. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne przeanalizowanie sprawy w tym pod względem jego trudnej sytuacji materialno-zdrowotnej i uwzględnienie jego wniosku o umorzenie ww. należności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. P. posłużył się następującymi argumentami:
- 1) Wpis do ewidencji działalności gospodarczej był utrzymywany wyłącznie w celu doprowadzenia do zakończenia tej działalności. Ze względu na stan zdrowia działalność gospodarcza nie była faktycznie prowadzona oraz nie były uiszczone należne składki.
- 2) Środki finansowe pochodzące z emerytury nie pozwolą na uiszczenie wymaganych należności wobec ZUS.
- 3) ZUS zobowiązany jest wszczynać postępowanie egzekucyjne niezwłocznie, a nie z maksymalnym opóźnieniem.
ZUS decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu podał, że obowiązkiem osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, będących z tego tytułu płatnikami składek, jest terminowe i w pełnej wysokości opłacanie należnych składek co wynika z art. 46 u.s.u.s. Oznacza to, iż każdy płatnik składek, bez wezwania Zakładu, powinien w ustawowym terminie regulować należne składki. Zatem każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien być świadomy, że jest odpowiedzialny za prawidłowość składanych dokumentów zgłoszeniowych, rozliczeniowych oraz zapłatę należnych składek. Niewywiązanie się z ww. obowiązku skutkuje powstaniem zadłużenia, na które składają się także odsetki za zwłokę, które Zakład zobligowany jest naliczyć na zasadach i wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201).
Organ odwoławczy podkreślił, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.
Wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Dopóki jednak istnieją możliwości spłaty zadłużenia, chociażby rozłożone w czasie, dopóty ich umorzenie byłoby przedwczesne.
ZUS stwierdził, że pomimo powoływania się na trudną sytuację finansową ww. nie korzysta ze świadczeń OPS w Z. Podał, że przedstawione przez ww. argumenty w sprawie zostały przeanalizowane aczkolwiek nie wpłynęły na zmianę stanowiska przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W ocenie ZUS powyższe okoliczności w sprawie, posiadanie majątku nieruchomego, możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także brak przesłanek z zakresie ważnego interesu osoby zobowiązanej, oraz interesu publicznego, wykluczają ww. z kręgu zobowiązanych kwalifikujących się do umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria.
S. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję ZUS z dnia [...] października 2017 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.;
- - niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2001 r., Nr 137 poz. 1541), czego skutkiem było nierozważenie zasadności dochodzenia przez ZUS od skarżącego należności z tytułu składek wraz z odsetkami za opóźnienie w podanej przez Zakład wysokości.
W uzasadnieniu skarżący rozszerzył powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.
W pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art.133 § 1 ppsa, który stanowi, że sąd wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, co znajduje potwierdzenie też w innych regulacjach (jak np.: 106 ppsa), że rola sądu ogranicza się jedynie do skontrolowania postępowania organów administracji na podstawie przedstawionych przez te organy akt sprawy. To do organu należy skompletowanie akt sprawy, zawarcie w nich wszystkich istotnych dokumentów mających wskazać, jaki był zakres materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygniecie. Akta administracyjne są kompletowane przez ten organ, który jest "panem" tego postępowania. Dlatego też wszelkie uchybienia w zakresie kompletności przekazanych sądowi akt prowadzą do powstania skutków dla niego niekorzystnych, gdyż stanowią o uchybieniu przepisów postepowania, z tym tylko koniecznym do rozważenia problemem, czy brak w tych aktach ma znaczenie dla wydania wyroku czyli oceny prawidłowości procedowania organu.
Jeżeli braki w ukompletowaniu akt administracyjnych są tego rodzaju, że nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości procedowania przez organ i zgodności z prawem materialnym wydanej przez niego decyzji to wydane rozstrzygnięcia sąd musi uchylić, gdyż w przeciwnym razie postępowanie przed sądem nie spełniło by roli jaka nadał sądom administracyjnym przepis art.3 § 1 ppsa, a więc sprawowania kontroli nad działalnością organów administracji publicznej.
W przedmiotowej sprawie przekazane sądowi akta – w sprawie o umorzenie należności publicznoprawnych zawierają niestety liczne braki uniemożliwiające ocenę zarzutów zawartych w skardze.
W pierwszej kolejności sąd zauważa brak wniosku o umorzenie należności. W aktach tych znajduje się jedynie wyrok Sadu Okręgowego w T., którego pkt II sentencji zawiera rozstrzygnięcie " przekazuje organowi rentowemu – Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wniosek S. P. o umorzenie należności... ".
Z dokumentu tego wiadomo, że S. P. złożył taki wniosek. Brak jednak samego wniosku uniemożliwia jego ocenę. Sądowi nie jest bowiem wiadomo na jakie okoliczności powoływał się skarżący w tym wniosku i czy zostały one przez organ rozpoznane. Dokument taki – podanie o umorzenie należności powinno się w aktach sprawy bez żadnej wątpliwości znaleźć.
Brak tego wniosku uniemożliwia prawidłowe procedowanie przez sąd i prawidłową kontrolę orzeczeń organu.
Po drugie, organ w decyzjach, a także odpowiedzi na skargę powołuje się na okoliczności mające wpływ na niewystąpienie przesłanki przedawnienia należności objętej wnioskiem. I tak w decyzji organu II instancji organ ten powołuje się na toczące się postępowania o ustalenie podlegania ubezpieczeniu społecznemu, jak także postępowanie w sprawie określenia wysokości składek.
Takie postepowania miały toczyć się przed organem, a także sądem. W aktach brak jest (poza wyrokiem – str.2) dokumentów potwierdzających, że takie postępowanie się toczyło. Brak tych dokumentów uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych rozstrzygnięć.
W końcu należy wziąć pod uwagę, że główny zarzut zawarty w skardze, to zarzut późnego przystąpienia organu do egzekwowania należnych składek. Skarżący wskazuje, że nie były płacone składki, gdyż nie był w nich zorientowany, zaś organ zwlekał z ich egzekwowaniem (ustaleniem?) przez co narosły odsetki.
Odnośnie takiego zarzutu rozpatrywanego w aspekcie ważnego interesu prywatnego osoby zobowiązanej do zapłaty składek (nie przerzucania zaniechań organu na stronę) Sąd musi się odnieść posiadając dokumenty pozwalające ocenić, czy jest on zasadny.
W tym celu akta sprawy powinny zawierać dokumenty wskazujące, w jaki sposób zobowiązany uiszczał składki, kiedy doszło do ustalenia podlegania ubezpieczeniu, kiedy ustalono wysokość składek, czy odbywało się to terminowo, czy doszło do opóźnienia w prowadzeniu tych postępowań a jeżeli tak to dlaczego.
Bez zamieszczenia w aktach (i odniesienia się przez organ do tych okoliczności) nie jest możliwe dokonanie pełnej oceny argumentów skargi.
Rozpatrywanie skargi przy tak przekazanych sądowi aktach sprawy naruszało by prawo obywatela do sądu i rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny i obiektywny sąd.
Dlatego też jedynym możliwym rozstrzygnięciem było w tym przypadku uchylenie decyzji (bowiem organy obu instancji procedowały na niepełnych aktach) celem wydania decyzji i przedstawienia sądowi akt sprawy zawierających wszystkie dowody i dokumenty, na których organy oparły swoje decyzje, a także mające wpływ na ocenę składanych w trakcie postępowania czy też w skardze argumentów strony.
Z tych względów na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd decyzje organu I i II instancji uchylił.