Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 1/21

Uzasadnienie

W dniu [...] kwietnia 2020 r. (9 kwietnia 2020 r. - data wpływu do organu) K. B. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r.

W dniu [...] czerwca 2020 r. wpłynęło do organu oświadczenie wnioskodawczyni w sprawie uzupełnienia ww. wniosku o numer PKD.

W dniu [...] lipca 2020 r. organ, działając na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.- dalej "ustawa COVID"), odnośnie ww. wniosku, wydał informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych z [...] kwietnia 2020 r. za marzec 2020 r. oraz stanu konta na podany dzień.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ, odnośnie wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., poinformował wnioskodawczynię, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek obejmuje składki od najniższej podstawy wymiaru obowiązującego danego przedsiębiorcę. Organ podał, że wnioskodawczyni jako osoba prowadząca działalność i zgłoszona do ubezpieczenia winna opłacać składki od podstawy [...] zł w kwocie nie mniejszej niż [...] zł i tylko ta kwota może być jej umorzona. Organ wskazał, że jeżeli płatnik świadomie podnosi podstawę składek to różnica między wysokością składek podlegających umorzeniu, a wysokością składek wynikającą z podniesienia podstawy podlega uregulowaniu przez płatnika. Wobec czego organ wskazał, że jego pismo z [...] lipca 2020 r. informujące o zwolnieniu całości składek wskazanych w deklaracji za marzec 2020 r. było bezpodstawne. Organ podał, że umorzenie będzie dotyczyło 100% należności za pracowników i składek wnioskodawczyni obliczonych od najniższej podstawy wymiaru, o którym poinformuje stronę odrębnym pismem.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wydał, na podstawie ustawy COVID, odnośnie wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do [...] sierpnia 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wydał, na podstawie ustawy COVID, odnośnie wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do [...] sierpnia 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wydał, na podstawie ustawy COVID, odnośnie wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do [...] sierpnia 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. (wpływ do organu - [...] września 2020 r.) wnioskodawczyni wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z [...] sierpnia 2020 r. z uwagi na trudną sytuację, w której znalazła się jej firma. Podała, że wiedza na temat pomocy publicznej była chaotyczna i trudno jej było uzyskać stosowne informacje, czego potwierdzeniem jest działanie organu, który składki za marzec umorzył jej najpierw w całości, a potem wycofał się z tego i umorzył w ograniczonej wysokości. Wskazała, że jej wniosek organ bardzo długo rozpoznawał i ona kilkukrotnie dzwoniła do organu, aby uzyskać informację na jakim etapie jest sprawa. Podała, że nie wskazano jej jaką kwotę ma dopłacić. Po otrzymaniu informacji z [...] sierpnia 2020 r. wszystko uregulowała, lecz to zrodziło szereg niekorzystnych dla niej konsekwencji, a przecież miała to być pomoc dla przedsiębiorców.

W dniu [...] października 2020 r. organ wydał, na podstawie ustawy COVID, odnośnie wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek:

1. - za marzec 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Data zwolnienia (data udzielenia pomocy publicznej) [...] października 2020 r.;
2. - za kwiecień 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Data zwolnienia (data udzielenia pomocy publicznej) [...] października 2020 r.;
3. - za maj 2020 r. w kwocie [...]zł, która to kwota stanowi pomoc publiczną i odpowiada kwocie [...]euro. Data zwolnienia (data udzielenia pomocy publicznej) [...] października 2020 r.;

Razem kwota zwolnienia - [...] zł ([...] euro).

Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do dnia zwolnienia oraz stanu konta na ten dzień.

Organ podał, że anuluje wcześniej przekazaną informację o kwocie zwolnienia i udzielonej pomocy publicznej.

Organ, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.- dalej "u.s.u.s."), wydał w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...], w której odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacania należności, wynikających z reklamacji z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 31zo ust. 1 pkt 4 ustawy COVID i wskazał, że zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ wskazał, że brak jest możliwości do umorzenia składek od zadeklarowanej wyższej podstawy wymiaru za osobę prowadzącą działalność. Organ podał, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, wynikających z reklamacji odnośnie ww. składek za przedmiotowy okres.

W dniu [...] listopada 2020 r. organ wydał, na podstawie ustawy COVID, odnośnie wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2020 r., informację o zwolnieniu wnioskodawczyni z opłacenia należności z tytułu składek za:

1. - marzec 2020 r. w kwocie [...]zł;
2. - kwiecień 2020 r. w kwocie [...]zł;
3. - maj 2020 r. w kwocie [...]zł.

Kwota zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych złożonych do [...] listopada 2020 r. oraz stanu konta na ten dzień.

Organ podał, że w dniu [...] listopada 2020 r. została wnioskodawczyni udzielona pomoc publiczna w formie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w kwocie [...]zł, co odpowiada kwocie [...]euro.

Organ wskazał, że anuluje swoje pismo z [...] października 2020 r. o wysokości udzielonej pomocy.

Wnioskodawczyni złożyła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s., przez zastosowanie wskazanych przepisów w przedmiotowej sprawie pomimo braku istnienia ku temu podstaw;
2. 2. przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej "k.p.a.") w związku z art. 83 a ust 2 u.s.u.s., przez wydanie decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną.

Zdaniem skarżącej, organ wydał w stosunku do niej decyzję z dnia [...] października 2020 r., w której zwolnił ją z opłacania składek w podanej tam wysokości za okres od marca do maja 2020 r. Wobec czego organ nie mógł wydać kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie. Skarżąca podała, że prawu polskiemu nie jest znana instytucja anulowania decyzji, które mogą być uchylane, zmieniane i unieważniane jedynie w określonych przypadkach na podstawie przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg sprawy i wskazał, że w toku postępowania wydał tylko jedną decyzję z [...] listopada 2020 r., która jest przedmiotem zaskarżenia. Organ wyjaśnił, że rozpoznanie wniosków o zwolnienie z opłacania składek (RDZ) w części odbywa się automatycznie, a niezbędne noty generowane są systemowo. Dopiero później w razie konieczności są rozpoznawane przez pracowników organu. Przyjęty przez ustawodawcę sposób załatwienia wniosków nie wymaga co do zasady wydawania decyzji w sprawie, a organ przesyła jedynie do płatnika składek informację o udzielonej pomocy. Taki też charakter miało pismo z dnia [...] października 2020r. Organ wydaje decyzję w przypadku odmowy umorzenia składek. Taką też decyzję w związku ze złożoną reklamacją wydał organ dla skarżącej, wyjaśniając, iż mając na uwadze obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie jest możliwe zwolnienie jej z obowiązku opłacania składek w wysokości przewyższającej składki obliczone od najniższej podstawy wymiaru osoby prowadzącej działalność gospodarczą (oraz 100% za pracowników).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że na podstawie art. 31zt ustawy COVID, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek.

Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy miejscowo do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

W niniejszej sprawie skarżąca posiada miejsce zamieszkania na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wydania przez organ decyzji o odmowie zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia przedmiotowych składek w związku z wydanymi przez organ informacjami o zwolnieniu skarżącej z obowiązku uiszczenia przedmiotowych składek.

Wskazać należy, że na podstawie art. 31zq ust. 2 ustawy COVID, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.

Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID).

Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID).

Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID).

Z art. 31zo ustawy COVID wynika, że ustawodawca wprowadził dwa sposoby załatwienia wniosku płatnika składek: przez informację w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku oraz przez decyzję w przypadku negatywnego załatwienia wniosku. Ustawodawca nie przewidział trybu zaskarżania od wydanej przez organ informacji w przeciwieństwie do decyzji.

Wydana informacja nie jest zatem decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., zatem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniał stan prawny pozwalający stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 156 k.p.a.

Podkreślić należy, że w innych dziedzinach prawa ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym w formie informacji, np. uzyskanie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176); uzyskanie informacji o wyborze operacji i kwocie wsparcia na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2019 r. poz. 1167); uzyskanie informacji o negatywnej ocenie projektu wybieranego w trybie konkursowym na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), uzyskanie informacji o wysokości opłat na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310).

Jednakże ustawodawca w ww. ustawach wprowadził stosowne tryby zaskarżenia uzyskanej informacji (lub odmowy ich wydania) oraz możliwość zaskarżenia tych rozstrzygnięć do sądu administracyjnego, czego nie przewidziano w przepisach ustawy COVID.

W ocenie Sądu, przy wprowadzeniu przepisów ustawy COVID, zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie szybkiej ścieżki w otrzymaniu przez płatnika zwolnienia z uiszczenia składek, zaś wydana przez organ informacja miała potwierdzać przyznanie konkretnemu płatnikowi zwolnienia ze składek w odpowiedniej wysokości za dany okres. Zwolnieniu przez organ podlegają składki znane na dzień rozpatrzenia wniosku. Powyższe oznacza, że wniosek winien być rozpoznany przez organ w zasadzie jednorazowo, bez możliwości dokonania zmiany wydanej informacji przez organ. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że ustawodawca, aby umożliwić organowi, m.in. zmianę wydanych informacji zawarł w ustawie z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

z 2020 r. poz. 1423), odpowiednie przepisy zmieniające ustawę COVID.

Zgodnie z 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Stosownie do art. 10 ust. 2 ww. ustawy, opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 u.s.u.s. Zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek.

W powyższym przepisie wyraźnie zaznaczono, że organ dokonuje ponownego rozpatrzenia wniosku płatnika o zwolnienie z opłacenia składek, z czego należy wnioskować, że ustawodawca wprowadził zasadę jednokrotnego rozpoznania ww. wniosku.

Podkreślić należy, że wydana przez organ informacja musi spełniać swoją rolę gwarancyjną wobec płatnika. Strona musi być pewna w jakiej wysokości i za jaki okres została zwolniona przez organ z obowiązku uiszczenia składek. Przepisy ustawy COVID nie przewidują możliwości wydania przez organ nowej informacji za te same okresy, co we wniosku, zwłaszcza na niekorzyść płatnika. Gdyby uznać, że postępowanie organu, polegające na "anulowaniu" wcześniej wydanych informacji było prawidłowe, mogłoby się okazać, że np. po upływie czterech lat, ZUS zmieniłby wydaną informację na niekorzyść płatnika, twierdząc, że doszło do pomyłki w wyniku, której płatnik został zwolniony z obowiązku uiszczenia składek w nadmiernej wysokości. Zatem płatnik musiałby uiścić, brakujące składki wraz z należnymi odsetkami. Z powyższym, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym istotną rolę odgrywają zasady ogólne k.p.a., zawarte m.in. w art. 6 - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; art. 7 - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 § 1 - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zasada budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa od dawna była traktowana przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego (zob. zwłaszcza orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, poz. 6). Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest kierowanie się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada proporcjonalności nakazuje podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie powinny być zatem nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu (zob. art. 5 zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji oraz art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracji). Zasada ta pozostaje w związku z zawartym w art. 7 k.p.a. nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zasada bezstronności stanowiła ratio legis instytucji wyłączenia pracownika oraz organu unormowanej w przepisach rozdziału 5 działu I (art. 24–27).

Zasada równego traktowania jest zawarta w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w art. 3 zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 20 czerwca 2007 r. w sprawie dobrej administracji oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracji. Nakazuje ona traktowanie przez władze publiczne w taki sam sposób podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Zróżnicowane traktowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku stwierdzenia obiektywnie istniejących, prawnie doniosłych różnic w sytuacji danych osób. Nakaz równego traktowania wynika również z przepisów ustawy z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 1219) (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Piotr Marek Przybysz, WKP 2017, wydanie 12 - do art. 8).

Podkreślić należy także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 875/87, POP 1992, nr 3, poz. 60; wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 79; wyrok SN z 5 października 1994 r., III ARN 46/94, OSNAPiUS 1995, nr 5, poz. 58; teza pierwsza wyroku NSA z 21 października 1994r., SA/Wr 895/94, POP 1996, nr 3, poz. 81; wyrok NSA z 25 kwietnia 1996 r., SA/Bk 375/95, LEX nr 26783; wyrok NSA z 27 marca 1998 r., III SA 1493/96, LEX nr 33757; teza druga wyroku NSA z 12 maja 2000 r., III SA 957/99, OSP 2001, nr 9, poz. 131).

W szczególności nie jest dopuszczalne przerzucanie na stronę skutków niewłaściwej interpretacji przepisów przez organy administracji (teza pierwsza wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r., III SA 8093/98, LEX nr 42851). Nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., V SA 978/99, LEX nr 49942), dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., I SA/Gd 370/97, LEX nr 38664), jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, POP 1996, nr 1, poz. 3; teza druga wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 895/97, LEX nr 47186) (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Piotr Marek Przybysz, WKP 2017, wydanie 12- do art. 8).

Organy władzy publicznej związane zasadą praworządności obowiązane są działać na podstawie Konstytucji RP, o czym przesądza art. 8 Konstytucji RP. Przeniesienie do regulacji prawnej k.p.a. treści standardów konstytucyjnych działania władzy publicznej wypełnia ustanowionymi wartościami zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Przyjętym zasadom: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należy przypisać podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na drodze decyzji (lub innego rozstrzygnięcia), w trybie postępowania administracyjnego, przypisując zarówno walor materialny, jak i procesowy. Postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej to zorganizowany ciąg czynności prowadzący do załatwienia jej w drodze decyzji administracyjnej (lub innego rozstrzygnięcia), odpowiadający przyjętemu w teorii prawa modelowi decyzyjnemu stosowania prawa.

Stosowanie prawa obejmuje zarówno stosowanie prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, wydanie 19, do art. 8)

Wskazać należy, że z art. 8 k.p.a. wywodzono także zasadę pewności prawa, która oznacza przede wszystkim konieczność przewidywalności działań władzy publicznej. W państwie praworządnym standardem powinna być możliwość przewidzenia, jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Zasadę pewności prawa łączy się też z zasadą uprawnionych oczekiwań. Zmienność poglądów prawnych organu wyrażanych na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do organów państwa. Po stronie obywatela mieści się prawo oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny. Zasada zaufania obywatela do państwa, nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, lecz nie może tego czynić dowolnie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020 do art. 8; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz A. Wróbel i inni, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, wydanie 8 do art. 8).

Zdaniem Sądu, jak wyżej wywiedziono, wydana przez organ informacja w zasadzie nie podlega zmianom. Jedynym wyjątkiem zmiany stanowiska organu, zawartego w informacji jest tryb z art. 31zu ustawy COVID, w którym przewidziano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o wysokości przychodu lub dochodu wykazanego we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust.1). Szef Krajowej Administracji Skarbowej informuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych o rozbieżnościach pomiędzy przychodem lub dochodem wykazanym we wniosku o zwolnienie z opłacania składek a przychodem lub dochodem wykazanym dla celów podatkowych (ust. 2). Wymiana informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w formie elektronicznej (ust.3). W przypadku gdy zostanie stwierdzone, że rozbieżności, o których mowa w ust. 2, są wynikiem wprowadzenia w błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, płatnik składek jest obowiązany do opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art.31zo, za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8–za lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust.10–za listopad 2020 r., wraz z odsetkami za zwłokę, w terminie 30 dni od otrzymania decyzji o obowiązku opłacenia tych składek, wraz z odsetkami za zwłokę.

Do decyzji o obowiązku opłacenia składek stosuje się odpowiednio art.31zq ust.8 (ust.4). W przypadku nie opłacenia w terminie należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 4, należności te podlegają przymusowemu dochodzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (ust. 5).

Zaznaczyć należy, że art. 31zub ustawy COVID, zgodnie z którym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do kontroli prawidłowości i rzetelności danych przekazanych przez płatnika składek we wniosku o zwolnienie z opłacania składek na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wszedł w życie dopiero z dniem 16 grudnia 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255).

Podkreślić należy również, że w przypadku gdy wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek nie może być uwzględniony w całości organ powinien wydać informację, w której zwolni płatnika z uiszczenia składek za dany okres ze wskazaniem wysokości tych składek oraz decyzję, w której odmówi płatnikowi zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek we wskazanej wysokości za dany okres. Tylko tak zostanie w pełni zabezpieczony interes płatnika i zrealizowane zasady z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ postąpił nieprawidłowo, wydając kolejne informacje o zwolnieniu z uiszczenia składek, w których zmieniał ich wysokość za te same okresy na niekorzyść skarżącej. Przepisy prawa nie przewidują trybu "anulowania" wydanych informacji, jak wskazywał organ, w wydawanych po sobie informacjach. Nieprawidłowa była również decyzja wydana przez organ, której sentencja wprowadza w błąd, gdyż w niej organ odmówił zwolnienia z uiszczenia składek za okres od marca do maja 2020 r. w całości, bowiem nie sprecyzował wysokości składek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, zaś że odmowa zwolnienia miała dotyczyć części składek powyżej minimalnego poziomu. Organ nie wskazał jednak podstaw prawnych, uzasadniających takie twierdzenie. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ podał, że wydał zaskarżoną decyzję z uwagi na reklamację złożoną przez skarżącą, choć takie trybu nie przewidują przepisy ustawy COVID, ani przepisy u.s.u.s.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji musi zawierać:

1. 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2. 2) datę wydania;
3. 3) oznaczenie strony lub stron;
4. 4) powołanie podstawy prawnej;
5. 5) rozstrzygnięcie;
6. 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7. 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8. 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;
9. 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 5 k.p.a.).

Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się m.in. z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Istotę decyzji stanowi jej rozstrzygnięcie, które w postępowaniu administracyjnym określane jest mianem "osnowy" decyzji. Rozstrzygnięcie stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Zwrócić trzeba uwagę na tezę wyroku NSA z 30 czerwca 1998 r., o sygn. akt I SA/Łd 1478/96, w której stwierdza się, że: "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji". Na standardy prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia wskazał NSA w wyroku z 18 lipca 2019 r., o sygn. akt I OSK 327/19: "W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji.

Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 KPA i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 KPA). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone." (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, wydanie 19, do art. 107).

Wskazać należy też, że relacje pomiędzy uzasadnieniem, a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być one ze sobą spójne wewnętrznie. Ponadto stanowisko organu zawarte w rozstrzygnięciu decyzji winno być uzasadnione w sposób prawidłowy zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ naruszył art. 107 § 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że w informacji z dnia [...] lipca 2020 r., dotyczącej marca 2020 r. organ zwolnił skarżącą z uiszczenia składek w wysokości [...] zł. Zatem informację z dnia [...] października 2020 r., dotyczącą marca 2020 r. należy odczytać w ten sposób, że organ zwolnił za ww. miesiąc skarżącą dodatkowo z kwoty [...]zł, tj. ponad kwotę [...]zł, tytułem należnych składek.

Tym samym zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za miesiąc marzec 2020 r. przyznane skarżącej przez organ wynosiło łącznie [...] zł.

Odnośnie miesiąca kwietnia 2020 r. organ powiadomił skarżącą w informacji z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zwolnieniu z obowiązku uiszczenia składek w wysokości [...] zł. Zatem następną informację z dnia [...] października 2020 r., dotyczącą kwietnia 2020 r. należy odczytać w ten sposób, że organ zwolnił za ww. miesiąc skarżącą dodatkowo z kwoty [...]zł, tj. ponad kwotę [...]zł tytułem należnych składek.

Tym samym zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za miesiąc kwiecień 2020 r. przyznane skarżącej przez organ wynosiło łącznie [...] zł.

Odnośnie miesiąca maja 2020 r. organ powiadomił skarżącą w informacji z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zwolnieniu z obowiązku uiszczenia składek w wysokości [...] zł. Zatem następną informację z dnia [...] października 2020 r., dotyczącą maja 2020 r. należy odczytać w ten sposób, że organ zwolnił za ww. miesiąc skarżącą dodatkowo z kwoty [...]zł, tj. ponad kwotę [...]zł tytułem należnych składek.

Tym samym zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za miesiąc maj 2020 r. przyznane skarżącej przez organ wynosił łącznie [...] zł.

Jak wyżej wskazano, nie można zaakceptować postępowania organu, w którym organ zmienia wydaną informację na niekorzyść strony w sytuacji, gdy nie przewidują tego przepisy prawa. Wydane informacje o zwolnieniu z obowiązku uiszczenia składek: z dnia [...] sierpnia 2020 r., dotyczącą marca 2020 r. i z dnia [...] listopada 2020 r., dotyczącą marca, kwietnia i maja 2020 r., pogarszające sytuacje skarżącej, należy uznać za bezskuteczne i niewywołujące skutków prawnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s., wyjaśnić należy, że nie był on zasadny.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s., ZUS jest organem, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie indywidualnej płatnika w przedmiocie ustalenia składek, zaś odwołania od takich decyzji należą do właściwości sądu powszechnego na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s.

Postępowanie z art. 31zq w zw. z art. 31zo ustawy COVID nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s. W niniejszej sprawie, ustawodawca zdecydował, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek na podstawie art. 31zt ustawy COVID realizowane jest w trybie właściwym dla umorzenia składek i poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy COVID w razie wydania decyzji odmawiającej zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek. Nadmienić należy również, że decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek należą do kompetencji sądów administracyjnych na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Powyższe rozważania skłoniły Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ naruszył przepisy postępowania z art. 31zq ustawy COVID przy rozpoznawania przedmiotowego wniosku, które miały wpływ na rozpoznanie sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu odnośnie rozpoznania wniosku skarżącej. Organ związany jest wydaną przez siebie informacją o zwolnieniu skarżącej z obowiązku uiszczenia składek w łącznej wysokości za marzec 2020 r.- [...] zł; za kwiecień 2020 r. – [...] zł i za maj 2020 r. – [...] zł. W przypadku, gdyby informacja o zwolnieniu z obowiązku uiszczenia składek nie obejmowała wszystkich składek, o których zwolnienie ubiegała się skarżąca we wniosku, organ powinien wówczas rozważyć, czy zwalnia skarżącą z pozostałych składek czy też wyda decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek ze wskazaniem ich wysokości oraz okresu, którego miałyby dotyczyć.

W przypadku wydania decyzji organ winien pamiętać, że zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne z wyjaśnieniem zastosowanych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", uchylił zaskarżoną decyzję.

Skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit.e p.p.s.a., brak było więc podstaw do zasądzenia na jej rzecz od organu poniesionych kosztów postępowania.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.