Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 802/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w S. (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu – P. N. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); dalej: "k.p.a." w związku z § 13v ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 poz. 187 ze zm.); dalej: "rozporządzenie RM", w związku z art. 3 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 477 ze zm.); dalej: "u.u.r.".

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że [...] listopada 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek Wnioskodawcy o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych - spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego. przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy - objęły co najmniej 30% danej uprawy. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że ubiega się o pomoc publiczną w odniesieniu do:

1. - powierzchni upraw zielonych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych) na obszarze 29,98 ha;
2. - powierzchni wieloletnich użytków zielonych na obszarze 22,40 ha;
3. - powierzchni upraw rolnych na obszarze 63,61 ha;
4. - powierzchni wieloletnich użytków zielonych na obszarze 1,43 ha, tj. łącznie do powierzchni 117,42 ha upraw.

Producent złożył nadto protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie dokonanego [...] sierpnia 2019 r. i sporządzony [...] października 2019 r. przez komisję powołaną przez Wojewodę Z..

W toku weryfikacji poprawności załączonego protokołu, organ I instancji stwierdził, że zawiera on uchybienia polegające na oszacowaniu przez Komisję strat w części upraw na gruntach, które nie spełniają warunków definicji suszy.

Kierownik ARiMR wezwał Stronę w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości dotyczących danych zawartych w protokole, do przedłożenia protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, sporządzonego zgodnie z danymi Klimatycznego Bilansu Wodnego oraz dokonanie korekty wniosku.

W odpowiedzi na prośbę Wnioskodawcy, organ I instancji wskazał w kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. na zadeklarowane uprawy i działki ewidencyjne, co do których protokół został sporządzony niezgodnie z danymi Klimatycznego Bilansu Wodnego.

Wnioskodawca nie odpowiedział na ww. pismo organu.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. Kierownik ARiMR odmówił Stronie przyznania wnioskowanej pomocy, ponieważ oszacowane straty w uprawie rolnika nie mogły zostać uznane za straty wywołane suszą. Organ wyjaśnił, że uprawy rolne określone we wniosku Strony znajdują się na działkach ewidencyjnych stanowiących gleby kategorii I (bardzo podatnych na suszę) i kategorii II (podatnych na suszę). W toku weryfikacji stwierdził, że część działek uprawnych (dla uprawy zboża ozime i buraki cukrowe – łącznie na powierzchni 47,12 ha) zgłoszone przez Wnioskodawcę, na podstawie map kategorii gleb pod względem podatności na suszę udostępnianych przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa (IUNG), znajdują się glebach kategorii II (podatnych).

Organ zwrócił uwagę, że szkody spowodowane przez suszę ustala się w oparciu o wartości klimatycznego bilansu wodnego, które publikowane są na podstawie art. 3 ust. 4 i 5 u.u.r. Organ wskazał na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wartości klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb z dnia 11 kwietnia 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 739) oraz na obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2019 r. w sprawie klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb w okresie sześciodekadowym od 1 sierpnia 2019 do dnia 30 września 2019 r. (Dz. Urz. MRiRW z 2019 r. poz. 84). Decydujące są tu dane przekazane przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P..

W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawca zarzucił min. prowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie wniosku w sposób istotnie różny od wniosków innych producentów rolnych, w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz naruszenie przepisów § 13v rozporządzenia RM.

Wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV CSK 507/11 wskazujący na możliwość dowodzenia nieprawidłowości badań i danych prezentowanych przez IUNG. Zakwestionował nieuwzględnienie przez organ danych zawartych dołączonym do wniosku protokole komisji. Oświadczył, że dysponuje opinią biegłego specjalisty, z której jednoznacznie wynika, że na prowadzonych przez Wnioskodawcę uprawach w 2019 r. wystąpiły w związku ze zjawiskiem suszy straty w uprawach o wskazanej we wniosku wysokości.

Wnioskodawca podniósł nadto w odwołaniu, że skoro wątpliwości wzbudziła część upraw zgłoszonych we wniosku, to organ powinien był udzielić pomocy w zakresie bezspornym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji,

Organ odwoławczy wskazał, że sporne grunty zlokalizowane są w powiecie s., gminie S., obrębie S. (dz. ew. nr [...], [...], [...], [...]), w powiecie s. gminie S., obrębie K. (dz. ew. nr [...],[...],[...],[...]) oraz w powiecie k., gminie K., obrębie Ż. (dz. ew. nr [...]), a Strona zadeklarowała na nich buraki cukrowe na korzeń (dz. ew. nr [...]), jęczmień ozimy (dz. ew. nr [...]), pszenicę zwyczajną ozimą (dz.ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

Wszystkie sporne grunty Strony zostały przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa (IUNG) zakwalifikowane są do kategorii gleb II.

Na podstawie danych lUNG organ stwierdził, że na działce Strony (kategoria gleby II) nie stwierdzono w dowolnym sześciodekadowym okresie od 21 marca do 30 września 2019 r. spadku klimatycznego bilansu wodnego (KBW) poniżej wartości określonej dla zboża ozimego, ziemniaków skrobiowych oraz buraków cukrowych.

W gminie S. stwierdzono jedynie wystąpienie suszy na glebach na zbożach ozimych w miesiącach maj-sierpień, na zbożach jarych w miesiącach maj-sierpień, na uprawie kukurydzy w miesiącach maj-listopad oraz na uprawie ziemniaka w miesiącach sierpień-wrzesień. Na glebach kategorii II susza wystąpiła na zbożach jarych w miesiącach maj-sierpień oraz na uprawie kukurydzy w miesiącach lipiec-wrzesień. Na glebach kategorii III, IV na zbożach ozimych, jarych, uprawie kukurydzy oraz ziemniaka nie wystąpiło zjawisko suszy.

Natomiast w gminie S. stwierdzono wystąpienie suszy na glebach kategorii I na zbożach ozimych w miesiącach maj-sierpień, na zbożach jarych w miesiącach maj-sierpień, na uprawie kukurydzy w miesiącach maj-październik oraz na uprawie ziemniaka w miesiącu sierpniu. Na glebach kategorii II susza wystąpiła na zbożach jarych w miesiącach maj oraz lipiec oraz na uprawie kukurydzy w miesiącach lipiec-wrzesień. Na glebach kategorii III, IV na zbożach ozimych, jarych, uprawie kukurydzy oraz ziemniaka nie wystąpiło zjawisko suszy.

Kolejno w gminie K. stwierdzono wystąpienie suszy na glebach kategorii I na zbożach ozimych w miesiącach luty, maj oraz lipiec-sierpień, na zbożach jarych w miesiącach luty-marzec, maj-sierpień, na uprawie kukurydzy w miesiącach czerwiec-listopad oraz na uprawie ziemniaka w miesiącu sierpniu oraz w miesiącach październik-listopad. Na glebach kategorii II susza wystąpiła na zbożach jarych w miesiącu lipcu oraz na uprawie kukurydzy w miesiącach lipiec-październik. Na glebach kategorii III, IV na zbożach ozimych, jarych, uprawie kukurydzy oraz ziemniaka nie wystąpiło zjawisko suszy.

W związku z tym, organ stwierdził, że zobowiązany był odmówić mocy dowodowej protokołowi szacowania szkód, który stanowił załącznik do wniosku o przyznanie pomocy. Wyjaśnił, że stwierdzone przez komisję powołaną przez wojewodę straty na terenie gospodarstwa Strony (na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w województwie zachodniopomorskim, powiecie [...], gminie S., obrębie S., na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w województwie z., powiecie s. gminie S., obrębie K. oraz na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie z., powiecie k., gminie K., obrębie Ż.) nie mogły zostać uznane za straty spowodowane suszą.

Organ wyjaśnił dalej, że ARiMR przyznaje pomoc na podstawie prawidłowo sporządzonych przez komisję protokołów, jednak organ odrzucił protokół szacowania suszy, ponieważ komisja oszacowała straty z pominięciem ustawowej definicji suszy.

Według Dyrektora ARiMR, organ I instancji prawidłowo odniósł się tylko do działek, na których nie wystąpiło zjawisko suszy, a dysponując nieprawidłowo sporządzonym protokołem z oszacowania strat, nie mógł zaakceptować go tylko w stosunku do pozostałych działek, na których susza wystąpiła, ponieważ odrzucił cały dokument urzędowy. Jeżeli Strona przedłożyłaby poprawiony przez komisję protokół z szacowania (co miało miejsce wśród innych rolników), otrzymałaby wsparcie do pozostałych działek, na których stwierdzono wystąpienie suszy zgodnie z ustawową definicją, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego mógłby oprzeć się na protokole z szacowania strat.

Dyrektor ARiMR nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu.

Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora ARiMR, zarzucając:

1. 1. naruszenie § 13v ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM w związku z art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz art. 3 ust. 5 u.u.r. poprzez:
2. - nie dość wnikliwe rozważenie przez organy, czy wykonany przez IUNG w P. klimatyczny bilans wodny został sporządzony w sposób rzetelny;
3. - przejęcie, że tylko IUNG jest wyłącznie władny do ustalenia klimatycznego bilansu wodnego oraz określania zjawiska suszy na poszczególnych terenach kraju oraz niewyjaśnienia pojawiających się w sprawie wątpliwości co do rzetelności przedmiotowego bilansu, chociażby na podstawie odmiennych ustaleń poczynionych przez Komisje powołane do spraw szacowania szkód w uprawach spowodowanych zjawiskiem suszy przez Wojewodę Z.;
4. - nie danie przymiotu wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest protokół z szacowania szkód w uprawach Skarżącego przy jednoczesnym braku wykazania aby dokument ten został sporządzony w sposób wadliwy,
5. - nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zakresu meteorologii oraz z zakresu szacowania szkód na okoliczność ustalenia rzeczywistego Klimatycznego Bilansu Wodnego na terenach prowadzonych upraw przez Skarżącego uwzględniającego wszystkie czynniki powodujące, że na tym terenie wystąpiło zjawisko suszy (jak choćby wysokie temperatury w miesiącach czerwcu i lipcu 2019 r. – sięgające powyżej 30° C).

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący podniósł dodatkowo w uzasadnieniu zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w skierowanym do Skarżącego wezwaniu nieścisłości w protokole. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt IV CSK 507/11 wskazujący na możliwość dowodzenia nieprawidłowości badań i danych prezentowanych przez IUNG. Zakwestionował nieuwzględnienie przez organ danych zawartych w dołączonym do wniosku protokole komisji. Oświadczył, że dysponuje on opinią biegłego specjalisty, z której jednoznacznie wynika, że na prowadzonych przez Wnioskodawcę w 2019 r. uprawach wystąpiły, w związku ze zjawiskiem suszy, straty w uprawach o wskazanej we wniosku wysokości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Kierownika ARiMR.

Zawnioskował nadto o:

1. 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentu opinii biegłego z zakresu szacowania szkód na okoliczność: wystąpienia w uprawach skarżącego szkody w uprawach rolnych przekraczających 30 % powierzchni/plonu danej uprawy w 2019 roku, przyczyny szkód powstałych w uprawach Skarżącego, którą było zjawisko suszy, nieprawidłowości ustaleń Klimatycznego Bilansu Wodnego sporządzonego przez IUNG z uwagi na niewzięcie pod uwagę wszystkich czynników na prawidłowe ustalenie tego bilansu
2. 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego z tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

Skarżący dołączył do akt sprawy wskazaną w skardze opinię biegłego z dnia [...] lipca 2019 r., pismo IUNG z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz artykuł z domeny: [...] pt. "Kto możeprotokół po suszy?".

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., Skarżący zawnioskował o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 lipca 2019 r. skierowanego do Prezesa Krajowej Rady Izb Rolniczych i ponownie, artykułu z domeny [...] na fakt: nieprawidłowości ustaleń klimatycznego bilansu wodnego sporządzonego przez IUNG, kontrowersji związanych z rzetelnością i prawidłowością danych publikowanych przez IUNG.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 8 lutego 2021 r.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Spór w sprawie sprowadza się do odmiennej oceny przez organy administracji i Stronę możliwości przyznania pomocy finansowej w związku z powstaniem w jej gospodarstwie rolnym szkody w wyniku wystąpienia w 2019 r. suszy.

Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy, organy wskazały, że na części powierzchni wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i zgłoszonych do przyznania pomocy w 2019 r. nie powstała susza w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r., do której to odsyła § 13v ust. 1 rozporządzenia RM. Z kolei według Skarżącego organy niezasadnie odmówiły mocy dowodowej załączonemu przez niego do wniosku protokołowi komisji powołanej przez wojewodę, która dokonała szacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym. Skarżący został w ten sposób pozbawiony pomocy, która jest dla jego gospodarstwa niezbędna. Skarżący kwestionował również przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że tylko IUNG jest wyłącznie władny do ustalenia klimatycznego bilansu wodnego oraz określania zjawiska suszy na poszczególnych terenach kraju.

Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie przy udzielaniu pomocy finansowej rolnikom, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego jak i w aktach prawa unijnego. Tym samym, określenie warunków koniecznych, których spełnienie jest niezbędne przy ubieganiu się o przyznanie pomocy z tego tytułu, wymaga odwołania się do obu rodzajów aktów prawnych.

Jak wynika z art. 4 i n. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wpierania rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W art. 4 ust. 6 ustawy prawodawca krajowy zawarł delegację ustawową, stosownie do której szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia.

Zgodnie z brzmieniem § 13v ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia RM, w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych, i na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy oraz jednocześnie będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L.193.1); dalej: "rozporządzenie nr 702/2014".

Stosownie także do § 13v ust. 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, albo zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze; dalej: "rozporządzenie nr 1408/2013", oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1.

Zgodnie natomiast z § 13v ust. 4 pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

W § 13v ust. 5 rozporządzenia RM wskazane zostały wymogi, jakie ma spełniać wniosek producenta rolnego o przyznanie pomocy, zaś w § 13v ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014, do którego odwołuje się przytoczony § 13v ust. 2 rozporządzenia RM, niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30 % średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej.

Z kolei wskazana w § 13v ust. 1 pkt 2 szkoda spowodowana suszą, zgodnie z art. 3 ust. pkt 10 u.u.r., to szkoda spowodowana wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od 21 marca do 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Określenie wartości wymienionych w tym przepisie następuje stosownie do art. 3 ust. 5 u.u.r., z którego wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BiP) urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 21 maja do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez IUNP - Państwowy Instytut Badawczy (w P.).

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, mając na uwadze powyższe stwierdza, że prawidłowo orzekły organy w sprawie, iż suszą w rozumieniu u.u.r. jest tylko stan ustalony na podstawie danych IUNP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 listopada 2010 r. V CSK 265/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2019 r. I GSK 2347/18, z 28 sierpnia 2019 r. I GSK 1244/18).

Podsumowując, stosownie do przywołanych przepisów i powołanego orzecznictwa pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

1. 1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014);
2. 2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r.);
3. 3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia RM z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4-6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia).

Należy podkreślić, że z żadnej regulacji nie wynika, iż - aby producent mógł uzyskać pomoc - susza powinna wystąpić w całości jego gospodarstwa rolnego. Wręcz przeciwnie, wniosek o przyznanie pomocy może dotyczyć całości bądź części gospodarstwa rolnego, ustalenie zatem, że na części gospodarstwa producenta susza nie wystąpiła nie prowadzi do pozbawienia możliwości przyznania pomocy do tej części gospodarstwa, na której susza wystąpiła.

Rozwijając wymieniony powyżej warunek 2, godzi się zauważyć, że stanowi on odwołanie do obiektywnego kryterium obowiązującego dla poszczególnych gatunków upraw i gleb na określonym terenie.

Organy prawidłowo stwierdziły w sprawie, że część działek Wnioskodawcy zgłoszonych we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., została przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa (IUNG) zakwalifikowana do kategorii gleb II. Na podstawie danych IUNG stwierdzono, że na spornych działkach (gleby kategorii II) nie stwierdzono w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 21 marca do dnia 30 września spadku klimatycznego bilansu wodnego (KBW) poniżej wartości określonej dla zboża ozimego, ziemniaków skrobiowych oraz buraków cukrowych.

W odniesieniu do pozostałych zadeklarowanych powierzchni organ nie kwestionował, że w dowolnym okresie raportowania susza wystąpiła, tym samym należy uznać, że wobec tych działek zostały spełnione wymienione warunki przyznania pomocy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie przed organami Agencji uregulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosownie do którego, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.

81. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zasadniczo w postępowaniu organy Agencji nie są adresatem tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest co do zasady Stronie. Zastosowanie jednak w pełni znajduje przepis art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Dokonując oceny dowodów w rozpoznawanej sprawie, organy uznały za niewiarygodny w całości protokół komisji ds. szacowania szkód w gospodarstwie rolnym Skarżącego. Tymczasem z art. 80 k.p.a. wynika, że - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - organ ocenia, czy udowodniona została konkretna okoliczność. W rozpoznawanej sprawie zatem organ powinien był uznać za nieudowodnioną okoliczność wystąpienia suszy na zgłoszonych we wniosku działkach kategorii II zajętych na uprawę zbóż ozimych i buraka cukrowego w zakresie łącznej powierzchni 47,12 ha (taką powierzchnię zakwestionował organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r.). Jednak wystąpienie suszy na pozostałej zadeklarowanej powierzchni nie było przez organ kwestionowane.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w żadnej procedurze, czy to regulującej postępowanie administracyjne, postępowanie karne, czy też cywilne nie ma przepisów, które uniemożliwiałyby uznanie za wiarygodny dowód w części. Zarówno dowód w postaci zeznań świadka, strony, czy dokumentu, może w części nie zasługiwać na danie mu wiary, a w części może to być dowód wiarygodny.

W rozpoznawanej sprawie zatem za nieprawidłowe i sprzeczne z cytowanym przepisem art. 80 k.p.a. należy uznać stanowisko organów uznające protokół komisji za niewiarygodny w całości. Organy powinny były wykazać i uznać, że zjawisko suszy nie wystąpiło na zakwestionowanym gruncie, natomiast na pozostałych powierzchniach zjawisko takie wystąpiło.

Stosownie do art. 7b k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Przepis ten reguluje zasadę współdziałania organów administracji publicznej i nakłada na te organy obowiązek współdziałania w takim zakresie, jaki jest niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeżeli zatem do wyjaśnienia konkretnej sprawy niezbędne jest podjęcia przez organy administracji publicznej współdziałania, to organy współdziałanie to co do zasady powinny podjąć, chyba że interes społeczny lub interes obywateli stoją takiemu współdziałaniu na przeszkodzie, bądź podjęcie współdziałania wiązałoby się z koniecznością użycia nadmiernych środków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ I instancji zapoznał się z treścią protokołu komisji ds. szacowania szkód i uznał, że nie jest on w całości prawidłowy ze względu na to, że na części zadeklarowanych powierzchni zjawisko suszy nie wystąpiło, to w pierwszej kolejności powinien był podjąć współpracę z komisją, celem usunięcia zaistniałej nieprawidłowości. Organ I instancji w rozpoznawanej sprawie taką współpracę podjął, gdyż wystosował w dniu [...] marca 2020 r. pismo do Wojewody Z. oraz przewodniczącego komisji o weryfikację dostarczonego przez Skarżącego protokołu, jednak poprzestał na przesłanej informacji, że protokoły, z którymi zgłaszają się rolnicy, są weryfikowane i poprawiane.

Wcześniej organ wystosował do Strony pismo z [...] lutego 2020 r., w którym wezwał ją do złożenia wyjaśnień, ponieważ szkody powstałe na wymienionych działkach nie spełniają definicji suszy. Organ jednak nie wskazał w sposób czytelny dla Strony, że oczekuje od niej przedłożenia zmienionego protokołu komisji, zaś w decyzji stwierdził, że Strona miała możliwość wystąpienia do komisji o zmianę protokołu szacowania szkód. Treść uzasadnienia decyzji zatem sugeruje, że gdyby Skarżący przedłożył "poprawiony" protokół szacowania szkód, wówczas pomoc zostałaby jemu przyznana. Takie postępowanie organów - w ocenie Sądu - nie zasługuje na aprobatę, bowiem dążąc do prawidłowego wyjaśnienia sprawy organy powinny - zgodnie z zasadą wynikającą z przywołanego art. 7b k.p.a. - podjąć realną, a nie pozorną współpracę z komisją celem uzyskania prawidłowego protokołu szacowania szkód. O ile natomiast intencją organu przy formułowaniu zobowiązania z [...] lutego 2020 r. było uzyskanie przez Stronę takiego poprawionego protokołu, to zobowiązanie to powinno być w sposób jasny i precyzyjny sformułowane wraz ze wskazaniem konkretnego rygoru, jeżeli Strona nie przedstawi żądanego dokumentu.

Tymczasem organ wskazał jedynie, że niezłożenie wyjaśnień we wskazanym terminie będzie miało wpływ na podjęcie decyzji w sprawie przyznania płatności. Ponadto, jak wyżej wskazano, Sąd za nieprawidłowe uznaje stanowisko organów o konieczności odrzucenia protokołu komisji w całości w przypadku, kiedy organ kwestionuje jego zapisy jedynie w części.

Odnosząc się z kolei do zarzutu w zakresie naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 5 u.u.r., m.in. poprzez brak weryfikacji wykonanego przez lUNG klimatycznego bilansu wodnego Sąd zarzutów w tym zakresie nie podzielił. Jak bowiem wynika z regulacji prawnych przywołanych w powyższej części uzasadnienia, to wolą ustawodawcy, suszą w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych jest tylko stan ustalony na podstawie danych Instytutu Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa w P. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2010 r., V CSK 265/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r., I GSK 2347/18, z dnia 28 sierpnia 2019 r., I GSK 1244/18). Tym samym organy nie miały uprawnienia do kwestionowania i weryfikacji wykonanego przez lUNG klimatycznego bilansu wodnego, jak tego chce Skarżący.

Sąd zauważa również, że choć Skarżący na etapie postępowania odwoławczego wskazywał, że dysponuje opinią biegłego specjalisty, z której jednoznacznie wynika, iż na prowadzonych przez Skarżącego uprawach w 2019 r. w związku ze zjawiskiem suszy doszło do strat w uprawach wskazanych we wniosku, to jednakże dokumentu takiego nie przedłożył. Jednocześnie Sąd podkreśla, że w świetle ww. regulacji prawnych, wnioskowana pomoc mogła być Skarżącemu przyznana jedynie po spełnieniu powyżej wskazanych warunków, które nie są zależne od opinii biegłego.

Odnosząc z kolei ww. zarzuty do protokołu z szacowania szkód, Sąd wskazuje, że powyżej już przywołane regulacje prawne są jednoznaczne w zakresie definicji suszy uprawniającej do spornej płatności. Za prawidłowe zaś Sąd uznał ustalenia faktyczne organów tym przedmiocie. Tym samym brak było podstaw do uznania, że organy nie wykazały aby dokument ten został sporządzony w części sposób wadliwy. Przy czym Sąd zauważa również, że organy co do zasady nie kwestionowały wystąpienia suszy na gruntach zgłoszonych do spornej płatności, jednakże w tym zakresie zobowiązane były do stosowania przepisów prawa, a zatem i przyjęcia, że uprawniającą do płatności suszą jest jedynie susza w ww. rozumieniu ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, tj. tylko stan ustalony na podstawie danych Instytutu Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa w P. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2010 r., V CSK 265/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r., I GSK 2347/18, z dnia 28 sierpnia 2019 r., I GSK 1244/18).

Dodatkowo wskazać należy, że zasady przyznawania pomocy określone są w regulacjach, które są organom znane tj. w art. 25 rozporządzenia nr 702/2014, a także w wytycznych z dnia 20 maja 2019 r. dla komisji powołanych przez Wojewodę [...] dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2021 poz. 137, dalej, w skrócie: "p.p.s.a.")

Sąd zauważa, iż WSA w Szczecinie wydawał już rozstrzygnięcia w sprawach analogicznych jak obecnie rozpoznawana (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 777/20, z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 796/20, z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 800/20) i w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko w nim zawarte. Przedstawiona zatem powyżej ocena prawna zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodności z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu wskazanego wyroku.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę przedstawione zastrzeżenia dotyczące oceny dowodu w postaci protokołu komisji, podjęły realną współpracę z komisją i następnie wydały rozstrzygnięcie z jego uwzględnieniem.

Odnosząc się do wniosków dowodowych Strony, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze. Dowód z przesłuchania świadków w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za niedopuszczalny.

Wyjaśnić należy, że zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym zaś istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła.

W ocenie Sądu uszło uwadze Skarżącego, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008 r., nr 2, poz. 31; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej.

Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia.

Z wykładni językowej i systemowej cytowanych wyżej przepisów wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty z danej dziedziny na okoliczność ustaleń stanu faktycznego sprawy. Opinia taka jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Pomimo, że z formalnego punktu widzenia opinia ww. specjalisty stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 p.p.s.a. i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r., Nr 4, poz. 69; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04, LEX nr 489587). W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty z danej dziedziny na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zatem niedopuszczalne.

Podobnie należy ocenić przedłożone pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowane do Prezesa Krajowej Rady Izb Rolniczych wyjaśniające zasady opracowywania systemu monitorowania suszy rolniczej oraz artykuł pt. "Kto może poprawić protokół po suszy?". Wskazać bowiem należy, że przepisy polskiego prawa nie dopuszczają możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii (stanowiska), a wykładnię przepisów pozostawiają wymiarowi sprawiedliwości (vide: wyrok NSA z dnia sygn. akt II FSK 482/09).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł, pobrany od Skarżącego na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015 poz. 1800 ze zm.).

Wszystkie przytoczone powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.