Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] przyznającą pomoc finansową producentowi rolnemu M. K., w której gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy, w wysokości [...] zł oraz odmawiającą przyznania pomocy w pozostałej części objętej wnioskiem.
W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Strona złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy. We wniosku oświadczyła, że w dniu wystąpienia szkody co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi, lawiny. Wraz z wnioskiem strona złożyła: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchni upraw, na których wystąpiły szkody w 2018 r. w wysokości co najmniej 30% i poniżej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy; protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą komisję; polisę ubezpieczeniową nr [...] wystawioną [...] października 2017 r. oraz aneks nr [...] do tej polisy z dnia [...] sierpnia 2018 r.; dwa potwierdzenia realizacji przelewów z tytułu polisy (z [...] października 2017 r. na kwotę [...]zł oraz z [...] lutego 2018 r. na kwotę [...]zł).
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] przyznał stronie pomoc finansową w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania pomocy w pozostałej części objętej wnioskiem.
Organ wyjaśnił, że pomniejszenie przyznanej pomocy o 50% stawki nastąpiło z tej przyczyny, że w dniu wystąpienia szkód w uprawach co najmniej 50% powierzchni w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych od co najmniej jednego z ryzyk. Według organu, gospodarstwo rolne o powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem łąk i pastwisk) [...] ha ubezpieczone było tylko co do powierzchni [...] ha. Natomiast 50% powierzchni upraw (z wyłączeniem łąk i pastwisk) wynosiło [...] ha. Zatem, powierzchnia upraw rolnych ubezpieczonych nie stanowiła 50% powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w gospodarstwie rolnym strony.
W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że ubezpieczeniem została objęta powierzchni [...] ha roślin oleistych oraz [...] ha zbóż ozimych, co łącznie daje powierzchnię [...] ha. Ponadto, umowa ubezpieczenia obejmowała najczęściej występujące zjawiska w regionie: grad oraz ujemne skutki przezimowania, a także przymrozki wiosenne.
Organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym zwrócił się o wyjaśnienie do ubezpieczyciela co do sporządzenia aneksu do umowy. W odpowiedzi, ubezpieczyciel wyjaśnił, że na aneks nie została wydana zgoda centrali ubezpieczyciela.
Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo dokonał zmniejszenia płatności na podstawie § 13r ust. 12 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 poz. 187 ze zm.); dalej: "rozporządzenie", gdyż zgłoszona przez stronę we wniosku o przyznanie pomocy finansowej powierzchnia gruntów wynosiła [...] ha, zatem 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie rolnym strony wynosiło [...] ha, natomiast strona przedłożyła polisę ubezpieczeniową, z której wynikało, że ubezpieczeniem zostały objęte działki nr [...] (rzepak ozimy [...] ha), nr [...] (pszenica ozima [...] ha), nr [...] (pszenżyto ozime [...] ha). Jednak, powierzchnia jaka mogła zostać zakwalifikowana do wyliczenia powierzchni ubezpieczenia z ww. działek wyniosła [...] ha (organ I instancji w decyzji błędnie wskazał, że wynosiła [...] ha, jednak nie wpłynęło to odmiennie na rozstrzygnięcie sprawy), tj. działki nr [...] (rzepak ozimy) o powierzchni [...] ha; działka nr [...] (pszenica ozima) - [...] ha jak powierzchnia deklarowana na działce we wniosku obszarowym; działka nr [...] (pszenżyto ozime) - [...] ha, ponieważ we wniosku obszarowym strona zdeklarowała inną uprawę, tzn. pszenżyto jare.
Nadto, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie było możliwości uznania aneksu do polisy, dotyczącej powierzchni działki [...] (podział powierzchni działki na inne działki ewidencyjne), ponieważ - zgodnie z informacją uzyskaną z centrali towarzystwa ubezpieczeniowego - nie została wyrażona zgoda na jej wydanie, czyli aneks został wydany niezgodnie z procedurą aneksowania, która zakłada konieczność wnioskowania o zgodę centrali na wystawienie aneksu. W ocenie organu, skoro ubezpieczyciel stwierdził, że aneksy są nieważne, to tym bardziej na ich podstawie nie można przyznać stronie płatności w pełnej wysokości.
W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sąd ten wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 661/19 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, wskazując, że przeprowadzona ocena przedłożonego przez skarżącą dokumentu w postaci aneksu była nieuzasadniona, gdyż organ bezpodstawnie, na tym etapie postępowania, próbował zdeprecjonować wiarygodność i moc dowodową przedłożonego aneksu. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że aneks nie spełnia wymogów formalno-prawnych, ponieważ nie zawiera zgody centrali towarzystwa ubezpieczeniowego, skoro skarżąca jest w posiadaniu polisy i aneksu do polisy, na której widnieje oznaczenie "nr zgody" wraz ze wskazanym numerem, tj. [...], a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby została stwierdzona nieważność tak sporządzonego aneksu do polisy. Z pisma nadesłanego przez C. wynika jedynie, że na aneks do polisy nie została wydana zgoda centrali.
Nadto, według sądu, żaden przepis nie przewiduje obowiązku zachowania wymienionych przez organ elementów, tj. "wymogów formalno-prawnych", zatem, organ odwoławczy samodzielnie wykreował wskazane wymagania, a ustawodawca nie uzależnia wypełnienia, wynikającego z § 13r ust. 12 rozporządzenia, obowiązku ubezpieczenia odpowiedniej powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym od konkretnego rodzaju ubezpieczonych upraw, poza zastrzeżeniem o wyłączeniu łąk i pastwisk, niemniej jednak wyraźnie wymaga, aby rolnik posiadał objętą ubezpieczeniem określoną powierzchnię upraw w gospodarstwie rolnym, a więc powierzchnię upraw występujących w gospodarstwie rolnym.
W ocenie sądu, strona dysponowała polisą z dnia [...] października 2017 r. z powierzchnią upraw: pszenicy ozimej - [...] ha, na działce [...] P. oraz pszenżyta ozimego - [...] na działce [...] K. (łącznie powierzchnia działek wynosiła [...] ha) oraz rzepaku ozimego - [...] ha na działce ewidencyjnej [...] P., a aneksem z dnia [...] sierpnia 2018 r. agent ubezpieczeniowy wprowadził numery działek ewidencyjnych odpowiadające powierzchni ubezpieczonych działek o łącznej powierzchni [...] ha, nadto, aneks nie dotyczył danych odnośnie do rzepaku ozimego, zaś pozostałe dane nie uległy zmianie, tj. gatunek uprawy - pszenica ozima i pszenżyto ozime, powierzchnia uprawy - [...] ha, okres ubezpieczenia: od [...] października 2017 r. do [...] października 2018 r., ani suma ubezpieczenia - [...] zł. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy, prowadząc postępowanie, powziął wątpliwości w zakresie rzetelności przedłożonego przez skarżącą dokumentu, to winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i chociaż organ taką próbę podjął, to jednak pominął osobę agenta czy samą stronę, którzy mają wiedzę o okolicznościach sporządzenia aneksu jako uczestniczący w jego sporządzeniu i podpisaniu.
Nadto, według sądu, umknęło uwadze organu, że aneks do umowy ubezpieczenia zawiera w oznaczeniu nr polisy numer tożsamy z numerem umowy ubezpieczenia (polisa z dnia [...] października 2017 r.) i tych okoliczności organ odwoławczy nie wyjaśnił, poprzestał bowiem na informacji centrali towarzystwa ubezpieczeniowego o braku wyrażenia zgody na zawarcie aneksu. Sąd wskazał także, że w aneksie do umowy ubezpieczenia podano numer zgody, tj.: [...] (karta 34 akt administracyjnych).
Według sądu, istotną okolicznością, do której organ się nie odniósł, jest również to, że - zgodnie z warunkami płatności uregulowanymi w polisie - strona wpłaciła na rachunek bankowy ubezpieczyciela dwie raty składki w wysokości: [...] zł [...] października 2017 r.) i [...] lutego 2018 r.), czyli zapłaciła w całości składkę płatną przez ubezpieczającego w łącznej kwocie [...]zł, na dowód czego załączyła dwa potwierdzenia realizacji przelewu. Przy czym, w polisie wskazano, że suma ubezpieczenia w przypadku rzepaku ozimego wynosi [...] zł, w przypadku pszenicy ozimej [...] zł, a pszenżyta ozimego [...] zł (łącznie aż [...] zł).
Oceniając te dokumenty, sąd stwierdził, że - przyjmując kwotę ubezpieczenia za 1 ha wskazaną w polisie, łączną sumę na którą ubezpieczono uprawy oraz wysokość uiszczonej składki - nie można przyjąć, że przed sporządzeniem aneksu ubezpieczeniu podlegała jedynie powierzchnia [...] ha upraw rolnych, czemu przeczy dokonanie prostego rachunku matematycznego.
W konsekwencji wyrażenia ww. ocen, sąd uznał, że przyjęcie przez organ odwoławczy, iż brak zgody centrali towarzystwa ubezpieczeniowego na zawarcie aneksu do polisy jest wystarczające do przyjęcia, że nie doszło do ubezpieczenia spornych upraw, jest - na obecnym etapie postępowania - nieuzasadnione. Według sądu - mając na uwadze polisę, zakres ubezpieczenia, okoliczności związane z zawarciem aneksu nr [...], czy też istnienie ewentualnych omyłek w tym dokumencie - konieczne jest stwierdzenie zaistnienia w sprawie wątpliwości wymagających wyjaśnienia.
Sąd zalecił, aby wyjaśniając wątpliwości organ odwoławczy zwrócił się do ubezpieczyciela, jak również do agenta sporządzającego aneks, z żądaniem udzielenia stosownych informacji. Ubezpieczyciel (agent) powinien bowiem posiadać wiedzę w zakresie wszystkich istotnych okoliczności sporządzenia umowy oraz aneksu. Jeżeli natomiast wyjaśnienia ubezpieczyciela byłyby niewystarczające, organ może przesłuchać świadków, agenta ubezpieczeniowego, na okoliczności sporządzenia aneksu do umowy czy też samą stronę postępowania i dopiero po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym zakresie, organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. przyznającą pomoc finansową producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy w wysokości [...] zł oraz odmawiającą przyznania pomocy w pozostałej części objętej wnioskiem.
Uzasadniając kolejne swoje rozstrzygniecie, organ odwoławczy wskazał, że wezwał agenta ubezpieczeniowego, sporządzającego polisę oraz aneks do niej, celem wyjaśnienia okoliczności sporządzenia aneksu do polisy. Wezwanie zostało skutecznie doręczone, jednak agent ubezpieczeniowy nie zajął stanowiska w sprawie, dlatego też organ wystosował wezwanie do T. TUW, jako instytucji, w imieniu, której agent ubezpieczeniowy zawarł umowę ubezpieczenia, z prośbą o ustosunkowanie się do pytań, zadanych uprzednio agentowi ubezpieczeniowemu, w celu wyjaśnienia treści wystawionych polis, tj.:
- 1. Czy agent otrzymał zgodę centrali na podpisanie aneksu nr [...] do polisy, a jeżeli tak, to jaki powód został podany do zmiany polisy?
- 2. Czy w dacie wystawienia aneksu nr [...] do polisy ochrona ubezpieczeniowa została skutecznie udzielona?
- 3. Na jakiej podstawie ustalana jest powierzchnia ewidencyjna działki wskazana na polisach. Dlaczego w przypadku działki nr [...] na polisie powierzchnia działki ewidencyjnej przekracza jej powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą?
- 4. Jakie są wytyczne centrali dla agentów dotyczące sporządzenia aneksów?
T. wyjaśniło, że wydało jedynie zgodę na aneks o numerze [...] wystawionej na P. K.. Wnioskując o zgodę na aneks pośrednik wykazał jeden numer umowy ubezpieczenia - polisę [...], do której pracownik centrali poprosił o wyjaśnienie w jakim celu aneks ten jest potrzebny oraz o załączenie wniosku o dopłaty bezpośrednie. Pośrednik przekazał informację, że klient potrzebuje aneksu do weryfikacji na potrzeby wystąpienia klęski suszy, gdyż część działek nie została wpisana, lecz tylko ubezpieczona ich powierzchnia. Załączono również 3 wnioski o dopłaty bezpośrednie K. oraz K. Centrala wydała zgodę na aneks do polisy o numerze [...], natomiast pośrednik mylnie odczytał zgodę, jako dotyczyłaby ona wszystkich trzech klientów. Aneks nr [...] do polisy [...] obowiązuje od daty jego wystawienia tj. od [...] sierpnia 2018 r. W aneksie wskazano datę obowiązywania zgodną z początkiem okresu ubezpieczenia w polisie, z uwagi na brak zmian ubezpieczonej powierzchni upraw oraz sumy ubezpieczenia.
Powierzchnie działek ustalane są na podstawie deklaracji klientów. Dane dotyczące lokalizacji oraz powierzchni upraw weryfikowane są w przypadku wytypowania polisy do jesiennej kontroli stanu plantacji lub wystąpienia szkody. Agentów obowiązywał dokument "Instrukcja aneksowania polis ubezpieczenia upraw rolnych". Zgodnie z instrukcją, każdorazowo, niezależnie czy zmiana wpływa czy nie na składkę ubezpieczeniową lub odpowiedzialność towarzystwa, należało zawnioskować o zgodę.
Oceniając ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy wskazał, że skoro strona nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% ([...] ha) powierzchni upraw rolnych wynoszących [...] ha, to - zgodnie z art. 13r ust. 12 rozporządzenia - producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Strona przedłożyła bowiem polisę ubezpieczeniową, z której wynika, że ubezpieczeniem zostały objęte działki, powierzchnie i rośliny: dz. [...], rzepak ozimy – pow[...] ha, dz. [...], pszenica ozima – [...] ha, dz. [...], pszenżyto ozime – [...] ha. Jednak do wyliczenia pow. ubezpieczonej mogła być zakwalifikowana tylko: dz. [...], rzepak ozimy – pow. [...] ha, dz. [...], pszenica ozima – [...] ha, tj. deklarowana we wniosku obszarowym, dz. [...] pszenżyto ozime – [...] ha, ponieważ we wniosku obszarowym strona zadeklarowała inną uprawę, tj. pszenżyto jare.
Nadto, według organu, w sprawie nie ma możliwości uznania aneksu do polisy, dotyczącej powierzchni działek [...], ponieważ - zgodnie z informacją uzyskaną z centrali towarzystwa ubezpieczeniowego - nie została wyrażona zgoda na jej wydanie, czyli aneks jest niebyły, z uwagi na fakt, że został wydany niezgodnie z procedurą aneksowania, która zakłada konieczność wnioskowania o zgodę centrali na wystawienie aneksu. Tymczasem, centrala wydała zgodę na aneks do polisy o numerze [...] wystawionej na P. K., natomiast pośrednik mylnie odczytał zgodę, jako dotyczyłaby ona wszystkich trzech klientów, w tym strony. Zatem, agent ubezpieczeniowy nie mógł wystawić aneksu na rzecz strony, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości uznania przez organ, że strona miała ubezpieczony wymagany areał, jako podstawy do wypłacenia stronie płatności w pełnej wysokości.
Organ wyjaśnił także, iż nie przesłuchał strony na okoliczność zawarcia aneksu do umowy, ponieważ zostało to wyjaśnione w odpowiedzi centrali towarzystwa ubezpieczeniowego, której pośrednik wskazał, że "Klient potrzebuje aneksu do weryfikacji na potrzeby wystąpienia klęski suszy, gdyż część działek nie została wpisana, lecz tylko ubezpieczona ich powierzchnia". Jednakże agent wykazał tylko jeden numer umowy ubezpieczenia - polisę [...] zawartą z inną osobą. Według organu, nie można uznać, że agent ubezpieczeniowy popełnił błąd, ponieważ - jak wynika to z ww. pisma - na każdy aneks musi być wydana zgoda centrali, a agent w sprawie strony o zgodę na taki aneks nie wystąpił.
W konsekwencji organ stwierdził, że strona wnioskowała o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni upraw rolnych [...] ha, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, stawka pomocy wynosi [...] zł za [...] ha, a strona nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie, zatem nie mogła otrzymać płatności w pełnej wysokości, a przyznana przez organ I instancji płatność w wysokości [...] zł została przyznana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wyliczona prawidłowo ([...] x [...] zł) x 50% = [...] zł.
W skardze do sądu, strona - reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, podnosząc zarzuty:
- - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nie dokonał czynności w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, aby uwzględnić związanie oceną prawną, jak również wskazaniami sądu co do dalszego postępowania, które wyrażone w orzeczeniu sądu wskazywały na konieczność wykonania konkretnych czynności w postępowaniu dowodowym;
- - obrazy art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie w toku postępowania wykonania wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. przesłuchania pracownika ubezpieczyciela na okoliczności związane z zawarciem umowy ubezpieczenia, co skutkowało całkowitym brakiem poszanowania przez organ administracji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
- - obrazy art. 7a k.p.a. poprzez odejście od obowiązku interpretowania wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 10c ust. 10 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o ubezpieczeniach upraw zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2019 r. poz. 477), w związku z rozwiązaniami zawartymi między innymi w kodeksie cywilnym odnośnie do umowy ubezpieczenia, a tym samym rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony, co skutkowało zaniechaniem w toku postępowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w trakcie postępowania, które trwało niemalże 12 miesięcy, organ nie wykonał czynności, do której był zobligowany przez sąd, a zamiast tego wystosował pismo do ubezpieczyciela. Takie działanie organu należy ocenić jako naruszające art. 153 p.p.s.a., organ administracji nie może bowiem dowolnie uznawać, która część orzeczenia go wiąże, a która nie. Sąd w wyroku nakazał wykonanie czynności z agentem firmy ubezpieczeniowej, tym bardziej, że wykonanie takiej czynności nie łączyło się z żadnymi dodatkowymi komplikacjami, a dopiero uzyskanie stanowiska agenta pozwoliło by na odpowiednie zastosowanie przepisów prawa cywilnego dotyczących umowy ubezpieczenia, a właściwie oceny, jaki zakres wzajemnych zobowiązań był ustalony przez skarżącą oraz ubezpieczyciela. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 i § 2 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.
W umowach natomiast należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zaproponowane przez organ administracji "obejście" zobowiązania sądu nie może skutkować tak konkretnymi ustaleniami o jakich mowa powyżej, zaś wewnętrzne przepisy nie mogą być źródłem zobowiązania dla rolnika, który wybiera ofertę ubezpieczyciela.
Nadto, wobec brzmienia art. 809 k.c., ubezpieczyciel zobowiązany jest potwierdzić zawarcie umowy dokumentem ubezpieczenia. Z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 811 k.c., w razie wątpliwości umowę uważa się za zawartą z chwilą doręczenia ubezpieczającemu dokumentu ubezpieczenia. Skarżący jest dodatkowo chroniony art. 811 k.c., albowiem o ile w odpowiedzi na złożoną ofertę ubezpieczyciel doręcza ubezpieczającemu dokument ubezpieczenia zawierający postanowienia, które odbiegają na niekorzyść ubezpieczającego, od treści złożonej przez niego oferty, ubezpieczyciel obowiązany jest zwrócić ubezpieczającemu na to uwagę na piśmie przy doręczeniu tego dokumentu, wyznaczając mu co najmniej 7-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu. W razie niewykonania tego obowiązku, zmiany dokonane na niekorzyść ubezpieczającego nie są skuteczne, a umowa jest zawarta zgodnie z warunkami oferty. Poza sporem pozostaje kwestia związana z faktem ubezpieczenia konkretnego areału, natomiast wątpliwości powstały odnośnie do konkretnych numerów działek gruntu. Skoro jednak wolą skarżącego było ubezpieczenie wszystkich działek, to nie można uznać, że niektóre działki były z tej umowy ubezpieczenia wyłączone.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia 19 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny przez organy administracji i skarżącą możliwości przyznania pomocy finansowej w związku z powstaniem w jej gospodarstwie rolnym szkody w wyniku wystąpienia w 2018 r. suszy.
Przyznając skarżącej wnioskowaną pomoc, organy wskazały, że pomoc tę należało pomniejszyć o 50% - na podstawie § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187); dalej: "rozporządzenie" - gdyż skarżąca nie ubezpieczyła co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, od co najmniej jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem firma ubezpieczeniowa poinformowała, iż nie wyraziła zgody na zawarcie aneksu do umowy ubezpieczenia, którym to aneksem doprecyzowano powierzchnie działek, na których znajdowały się uprawy.
Natomiast, według skarżącej, niezasadnie organy odmówiły pełnej pomocy, gdyż posiadała ubezpieczonych ponad 50% powierzchni upraw, zaś organy nieprawidłowo przypisały nadmierną wagę informacji firmy ubezpieczeniowej, iż nie została wyrażona zgoda na zawarcie aneksu do umowy ubezpieczenia, gdyż są to kwestie wewnętrzne tej firmy, które nie powinny mieć wpływu na ustalenie, jaka powierzchnia upraw została ubezpieczona od co najmniej jednego z ryzyk. Nadto, według skarżącej, organ odwoławczy nie wykonał zaleceń sądu zamieszczonych w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 661/19 i nie przesłuchał w sprawie agenta ubezpieczeniowego oraz skarżącą na okoliczności zawarcia aneksu do umowy ubezpieczenia.
Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie przy udzielaniu pomocy finansowej rolnikom, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego jak i w akrach prawa unijnego. Tym samym, określenie warunków koniecznych, których spełnienie jest niezbędne przy ubieganiu się o przyznanie pomocy z tego tytułu, wymaga odwołania się do obu rodzajów aktów prawnych.
Jak wynika z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wpierania rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W art. 4 ust. 6 ustawy prawodawca krajowy zawarł delegację ustawową, stosownie do której szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia.
Korzystając z powyższej delegacji, Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenie. Zgodnie z brzmieniem § 13r ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, w 2018 i 2019 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy oraz jednocześnie będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L.193.1); dalej: "rozporządzenie nr 702/2014".
Stosownie także do § 13r ust. 2 rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, albo zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze; dalej: "rozporządzenie nr 1408/2013", oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1.
Zgodnie natomiast z § 13r ust. 4 rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
W § 13r ust. 5 rozporządzenia wskazane zostały wymogi jakie powinien spełniać wniosek producenta rolnego o przyznanie pomocy, zaś w § 13r ust. 6 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy lub powodzi. Nadto w § 13r ust. 7 rozporządzenia określono sposób liczenia wysokości pomocy, wskazując, że wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy.
Natomiast, w § 13r ust. 12 rozporządzenia określono przypadek pomniejszenia tej pomocy, wskazując, że pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Zgodnie z przywołaną regulacją prawną, pomoc finansową przyznaje się producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, a pomoc tę pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Wskazać także należy, że w ww. prawomocnym wyroku sąd zalecił, aby organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne co do powierzchni ubezpieczonych upraw rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącej w związku z podpisaniem aneksu do umowy ubezpieczenia, co pozwoli na ustalenie, czy skarżąca ubezpieczyła co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Według składu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy - stosując się do zaleceń sądu, na podstawie art. 153 p.p.s.a. - poczynił zalecone ustalenia faktyczne. Organ ten bowiem wezwał do złożenia wyjaśnień agenta ubezpieczeniowego, który podpisał ze skarżącą aneks do umowy, a wobec braku odpowiedzi agenta na to wezwanie, analogicznych wyjaśnień zażądał od firmy ubezpieczeniowej, która w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. wskazała, iż wydała jedynie zgodę na aneks o numerze [...] do polisy wystawionej na P. K. (ojca skarżącej), a nie na aneks sporządzony do polisy skarżącej. Wyjaśniono też, że w aneksach sporządzonych do wszystkich 3 polis (skarżącej, ojca i brata) wskazano datę obowiązywania zgodną z początkiem okresu ubezpieczenia na polisach, z uwagi na brak zmian ubezpieczonej powierzchni upraw oraz sumy ubezpieczenia, gdyż powierzchnie działek ustalane są na podstawie deklaracji klientów, zaś dane dotyczące lokalizacji oraz powierzchni upraw weryfikowane są w przypadku wytypowania polisy do jesiennej kontroli stanu plantacji lub wystąpienia szkody.
Firma ubezpieczeniowa wyjaśniła także, że agentów obowiązywał dokument "Instrukcja aneksowania polis ubezpieczenia upraw rolnych", zgodnie z którą każdorazowo, niezależnie czy zmiana wpływa, czy nie na składkę ubezpieczeniową lub odpowiedzialność towarzystwa, należało zawnioskować o zgodę.
Zatem, ustalenia te zostały poczynione w zakresie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia i spełniały zalecenia sądu.
Jednak, w ocenie sądu, analizując ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy obłędnie ocenił ten materiał i w rezultacie doszedł do wadliwego wniosku, jakoby skarżąca nie posiadała ubezpieczonych co najmniej 50% ([...] ha) powierzchni upraw rolnych wynoszących [...] ha, co skutkowało pomniejszeniem pomocy o 50%,
Z akt sprawy wynika, że skarżąca w umowie ubezpieczenia wskazała, iż do ochrony ubezpieczeniowej zgłosiła [...] ha pszenicy ozimej, [...] ha pszenżyta ozimego oraz [...] ha rzepaku ozimego o łącznej sumie ubezpieczenia wynoszącej [...] zł na powierzchni upraw wynoszącej [...] ha. Skarżąca przedłożyła bowiem polisę ubezpieczeniową, z której wynika, że ubezpieczeniem zostały objęte działki, powierzchnie i rośliny: dz. [...], rzepak ozimy - pow. [...] ha, dz. [...], pszenica ozima - [...] ha, dz. [...], pszenżyto ozime - [...] ha. Natomiast w aneksie do umowy również zgłosiła tę samą powierzchnię upraw z rozbiciem na poszczególne rodzaje upraw i ich powierzchnie, o łącznej sumie ubezpieczenia wynoszącej także [...] zł i na powierzchni upraw wynoszącej również [...] ha.
Zatem, z tego wynika, że aneksem do umowy ubezpieczenia nie zmieniono ani powierzchni upraw, ani sumy ubezpieczeniowej, lecz doprecyzowano rodzaje upraw i ich powierzchnie, tak aby było to zgodne z deklaracją wniosku o płatności bezpośrednie.
Z powyższego wynika, że - wadliwie oceniając ustalenia faktyczne poczynione w sprawie - organ odwoławczy przekroczył granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), gdyż przypisał istotne i nadmierne znaczenie aneksowi zawartemu do umowy ubezpieczenia, uznając istnienie tego aneksu za decydujące o prawie skarżącej do zakresu pomocy finansowej, jak też uznając ten aneks za nieistniejący, wobec braku zgody centrali firmy ubezpieczeniowej na jego zawarcie. Tymczasem, gdyby organ odwoławczy poprawnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a w szczególności przeanalizował argumentację skarżącej zamieszczoną w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., będącym skargą sądowoadministracyjną na poprzednio wydaną decyzję przez ten organ w sprawie (k-[...] - co sygnalizował także w ww. wyroku sąd, wskazując na możliwość istnienia omyłek w tym dokumencie - to doszedłby do oczywistego wniosku, że agent ubezpieczeniowy, który ubezpieczał zarówno uprawy skarżącej, jej ojca jak i brata, wadliwie wskazał w dwóch z trzech aneksów ten sam numer umowy ubezpieczeniowej, który dotyczył tylko jednej z umów, zamiast powołać trzy odrębne numery tych umów, dlatego też centrala firmy ubezpieczeniowej wydała zgodę tylko co do jednego z aneksu, który odpowiadał poprawnemu numerowi jednej z umów, tj. umowie zawartej z P. K. (ojcem skarżącej).
I, co do tego podmiotu organ nie kwestionował prawa do pomocy finansowej. Natomiast, podobnie jak w sprawie skarżącej, organy Agencji zakwestionowały prawo brata skarżącej do pełnej pomocy finansowej (na tej samej podstawie prawnej), uznając, że ta sama wada aneksu do umowy ubezpieczeniowej skutkować powinna obniżeniem płatności o 50% (skarga J. K. zarejestrowana została w tut. sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 83/21).
Zatem, ze szczegółowej analizy i prawidłowej oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało wyprowadzić wniosek, że oczywiste błędy pisarskie w aneksie do umowy ubezpieczeniowej zawartej ze skarżąca nie mogły mieć istotnego i decydującego znaczenia dla oceny, czy skarżąca zgłosiła do ubezpieczenia ponad 50% upraw w gospodarstwie rolnym. Skoro, te oczywiste błędy pisarskie nie miały wpływu na ustalenie powierzchni upraw i sumy ubezpieczeniowej, a uszczegółowienie rodzaju upraw w aneksie do umowy było zgodne z deklaracją wniosku o płatności bezpośrednie, to organ nie powinien był pomniejszyć płatności o 50% płatności.
Mając powyższe okoliczności na uwadze sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 2. wyroku, na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.); koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę przedstawione zastrzeżenia dotyczące oceny dowodu w postaci aneksu do umowy ubezpieczeniowej i prawidłowo go oceniły.