Uzasadnienie
M. J. (dalej: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia [...] września 2020 r. znak [...]/, utrzymującą w mocy decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. jako bezprzedmiotowe.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Skarżący złożył do organu wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku, organ decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.; dalej "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19") umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Dokumenty zostały złożone dopiero 7 sierpnia 2020 r.
Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że brak wpływu dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za okres od marca do maja 2020 r. w wyznaczonym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku z 3 kwietnia 2020 r.
Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, zaskarżając w całości ww. decyzję organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 31zt ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, tutejszy sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291) przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, zgodnie z którym "przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący rozpoczął działalność gospodarczą od 1 października 2015 r., którą zawiesił z dniem 17 marca 2020 r., a następnie wznowił 21 kwietnia 2020 r. W okresie prowadzenia działalności skarżący nie zatrudniał pracowników. Skarżący złożył pierwszą deklarację ZUS DRA za październik 2015 r., a kolejne deklaracje były "klonowane". W związku z zawieszeniem działalności, skarżący był obowiązany złożyć deklaracje ZUS DRA za marzec 2020 r. i kwiecień 2020 r., wykazując w nich podstawę wymiaru składek w proporcji do okresu prowadzonej działalności oraz deklarację ZUS DRA za maj 2020 r., wykazując w niej pełną podstawę wymiaru składek – za cały miesiąc prowadzonej działalności. Kolejne deklaracje ulegają wówczas ponownemu "klonowaniu", bez konieczności składania ich przez skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, zasadnym będzie na wstępie odwołanie się do warunków zwolnienia z opłacania składek, które zostały wprost unormowane w ustawie o przeciwdziałaniu COVID-19. W myśl art. 31zq ust. 1 ww. ustawy, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z art. 31zq ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Na podstawie art. 31zq ust. 3 ww. ustawy, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W myśl art. 31zq ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zgodnie z art. 31zo ust. 7 ww. ustawy, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.
Na podstawie art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższe uregulowanie jest odzwierciedlone w art. 180 k.p.a.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyr. WSA w Warszawie z 2.7.2007 r., IV SA/Wa 833/07; wyr. WSA w Gliwicach z 27.1.2011 r., IV SA/Gl 476/10). Powinno być ono zatem traktowane jako środek wyjątkowy, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z 9.9.1998 r., IV SA 1634/96, niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2007 r., III SA/Wa 689/07).
W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (wyr. WSA w Lublinie z 2.3.2010 r., III SA/Lu 572/09; wyr. WSA w Bydgoszczy z 30.6.2010 r., I SA/Bd 407/10; wyr. WSA w Rzeszowie z 1.2.2011 r., II SA/Rz 1107/10). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyr. WSA w Warszawie z 17.3.2004 r., IV SA 3439/02; wyr. WSA w Warszawie z 1.12.2006 r., VII SA/Wa 1520/06; wyr. WSA w Kielcach z 25.10.2007 r., II SA/Ke 457/07; wyr. WSA w Gdańsku z 20.5.2008 r., II SA/Gd 192/08; wyr. WSA w Gliwicach z 14.1.2011 r., II SA/Gl 799/10; wyr. NSA z 14.10.2010 r., II GSK 910/09; wyr.
WSA w Rzeszowie z 1.2.2011 r., II SA/Rz 1107/10). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (wyr. WSA w Warszawie z 15.2.2006 r., I SAB/Wa 72/05; wyr. WSA w Bydgoszczy z 13.7.2010 r., II SA/Bd 424/10; wyr. NSA z 21.9.2010 r., II OSK 1393/09).
Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyr. NSA z 18.4.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., które skarżący był obowiązany złożyć z uwagi na zawieszenie, a następnie odwieszenie prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że brak wpływu dokumentów rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. w wyznaczonym terminie, nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku.
W ocenie składu orzekającego, odmowne (negatywne) rozpatrzenie wniosku winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej, a nie umorzeniem postępowania. Podsumowując zatem powyższe rozważania, powód umorzenia postępowania przez organ był de facto przesłanką do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego jednego z warunków uprawniających do zwolnienia, które zostały wskazane w art. 31zq ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Zdaniem składu orzekającego, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ww. ustawy, winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania.
Wobec powyższych rozważań, sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl