Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 972/17

Uzasadnienie

Sygn. akt I SA/Sz [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w D. z dnia [...] r. nr [...], którą ustalono P. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie sprawy.

P. M. (dalej: "producent", "skarżący") w dniu [...] r. złożył do Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR z siedzibą w D. (dalej "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (dalej: "płatność rolnośrodowiskowa") objętego PROW 2007-2013. W kolejnych latach producent występował z wnioskami kontynuacyjnymi.

W związku ze złożonymi wnioskami, organ I instancji wydał trzy decyzje przyznające producentowi ww. płatności do zadeklarowanego areału upraw, tj. decyzje z dnia:

1. 1) [...] r. nr [...] – przyznającą płatność rolnośrodowiskową na 2010 rok w wysokości [...] zł (pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2 Uprawy rolnicze do powierzchni 39,57 ha), którą przekazano na rachunek bankowy producenta w dniu [...] r. W decyzji tej, przyznając płatność, stwierdzono także, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego był dzień [...] r.
2. 2) [...] r. nr [...] – przyznającą płatność rolnośrodowiskową na 2011 rok w wysokości [...] zł (pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 39,57 ha), którą przekazano na rachunek bankowy producenta w dniu [...] r.;
3. 3) [...] r. nr [...] – przyznającą płatność rolnośrodowiskową na 2012 rok w wysokości [...] zł (pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 39,22 ha), którą przekazano na rachunek bankowy producenta dnia [...] r.

Z uwagi na fakt, że producent zmniejszył powierzchnię podjętego w roku 2010 zobowiązania o 0,25 ha [(podjęte zobowiązanie w roku 2010) 39,57 ha - (kontynuowane zobowiązanie w roku 2012) 39,22 ha = 0,37 ha], dokonał on zwrotu płatności za część powierzchni, na której zaprzestał prowadzenia działalności (0,37 ha). Na tej podstawie zobowiązanie podjęte w 2010 r. zostało zmniejszone do powierzchni 39,22 ha.

W dniu [...] r. producent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok (pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania)) do powierzchni 39,15 ha.

W dniach 17-18 września 2013 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola w terenie w zakresie oceny deklarowanych działek rolnych pod względem powierzchni i kwalifikowalności uprawy, w toku której na sześciu działkach rolnych oznaczonych symbolami A, B, C, D, E i G kontrolujący stwierdzili nieprawidłowości o kodach: E2 (Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań), E6 (Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby) i E7 (Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady)). Ponadto na działce D stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola gospodarowania (kod nieprawidłowości DR53).

Producent odmówił podpisania dokumentacji pokontrolnej. Dokumentację tę (raport nr [...]) przekazano producentowi (przesyłką pocztową) w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r., producent złożył oświadczenie, że nie zgadza się z treścią protokołu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji odmówił producentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, stwierdzając, że na każdej z sześciu działek rolnych, zadeklarowanych w 2013 r. do płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.9, stwierdzone zostały następujące nieprawidłowości:

1. 1) nie jest dotrzymana minimalna obsada drzew na hektar, z czym § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PRŚ 2009") w związku z Załącznikiem nr [...] do tego aktu, wiąże konieczność zastosowania pomniejszenia płatności do działki, na której stwierdzono taką nieprawidłowość o 100%;
2. 2) produkcja rolna nie jest prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i z zachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co pociąga za sobą konsekwencje przewidziane w § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009 w związku z Załącznikiem nr [...] do tego aktu;
3. 3) część nasadzeń nie spełnia wymogów w zakresie wysokości (określonych na minimum 80 cm), wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, co stanowi naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 lit a rozporządzenia PRŚ 2009, zgodnie z którym wszystkie uprawiane drzewa muszą być ukorzenione i spełniać wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego.

Organ wskazał przy tym, że zgodnie § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PRŚ 2013"), jakkolwiek do wniosków kontynuacyjnych w zakresie Pakietu 2 m.in. w wariancie 2.9 dla zobowiązań podjętych pod rządami rozporządzenia PRŚ 2009 z zasady stosuje się przepisy aktualne (tj. wprowadzone rozporządzeniem PRŚ 2013), to w zakresie warunków przyznania płatności, ich stawek oraz w odniesieniu do sankcji za ich naruszenie stosuje się przepisy rozporządzenia PRŚ 2009.

Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. nr [...]. Na tę ostateczną decyzję producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który, wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt I SA/Sz 841/14, oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt II GSK 552/15, oddalił skargę kasacyjną producenta od wyroku sądu I instancji.

Niezależnie od powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] r., organ I instancji poinformował producenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012 w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł za rok 2010 oraz po [...] zł za lata 2011 i 2012.

Decyzją z [...] r. nr [...], wydaną w następstwie przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu I instancji obarczona jest istotnymi błędami, polegającymi w szczególności na braku analizy zaistnienia w sprawie przesłanek warunkujących odstąpienie od dochodzenia zwrotu płatności w oparciu o art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr [...]") i powiązany z nim § 45 rozporządzenia PRŚ 2013.

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] r., w której ustalił producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w łącznej wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy rok (odstąpiono od dochodzenia od producenta zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2010 w kwocie [...]zł, z uwagi na to, że kwota ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro).

Od przedmiotowej decyzji producent złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołał na wstępie brzmienie przepisów: art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.; dalej: "ustawa o ARiMR"), § 2 ust. 1, § 3 i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia PRŚ 2009, art. 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 ze zm.) [tj. przepisów regulujących tryb przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz podjęcia i realizacji przez rolnika zobowiązania rolnośrodowiskowego], § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2a rozporządzenia PRŚ 2013 [tj. przepisów odnoszących się do kwestii zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, czy zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie], oraz art. 18 ust. 1 obowiązującego od 2011 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr [...]").

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze przepis art. 18 ust. 1 ostatni akapit rozporządzenia nr [...], który stanowi, iż "w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych", w pełni uzasadnione jest dochodzenie zwrotu pomocy wypłaconej w latach wcześniejszych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Analogicznie przedstawia się kwestia zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013, przewidującego powstanie obowiązku zwrotu płatności, jeśli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Przywołane regulacje nie wymagają wznowienia postępowań, w toku których wydane zostały decyzje przyznające producentowi pomoc za lata 2010-12, ani wzruszenia tych decyzji. Stanowi samoistną podstawę prawną dla dochodzenia zwrotu wypłaconej pomocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że producent otrzymał płatności rolnośrodowiskowe w pakiecie 2

1. - Rolnictwo ekologiczne (pakiet przewidziany w § 4 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009) w wariancie 2.[...].10 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania/w okresie przestawiania) za lata 2010-2012 oraz że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 2 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia PRŚ 2009 - z dniem [...] r. producent rozpoczął realizację 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym pierwotnym wnioskiem. W toku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 17-18 września 2013 r. w gospodarstwie producenta, stwierdzono zaś naruszenie norm przewidzianych dla wariantu 2.[...].10 oraz pomniejszenie powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a zatem zaistnienie nieprawidłowości w istotny sposób wpływających nie tylko na uprawnienie producenta do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, ale także mających wpływ na kwestię ustalenia producentowi kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że ww. kontrola na miejscu odbyła się w zgodzie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 ze zm.), a sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...] jest zgodny z wytycznymi obowiązującymi w kampanii kontrolnej 2013 i nie zawiera błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonych czynnościach kontrolnych na przedmiotowych działkach rolnych. Wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w miejscu przeznaczonym na adnotacje inspektorów terenowych oraz udokumentowane materiałem dowodowym w postaci szkiców polowych z pomiaru działek rolnych i zdjęć fotograficznych.

Na każdej fotografii umieszczono tablicę informacyjną wypełnioną danymi pozwalającymi na dokładną identyfikację sfotografowanej działki rolnej. Zdjęcia zostały wykonane w poprawnej rozdzielczości, która zapewnia jednoznaczną ocenę przedstawionej na nich nieprawidłowości. Producent natomiast nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie, poprzestając na złożeniu oświadczenia z dnia [...] r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał ww. dokument za istotny dowód zarówno w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, jak i w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w latach wcześniejszych.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro na podstawie wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie producenta, które wykazały, że nie zostało dotrzymane przestrzeganie warunków uczestnictwa w Programie Rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, to w oparciu o ww. przepisy producent jest zobowiązany do zwrotu płatności z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części działki objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni 0,07 ha za lata 2010-2012 oraz za lata 2011-2012 za powierzchnię 39,15 ha (nie spełniając wymogów określonych dla pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe.).

Jednocześnie organ wskazał na, dotyczące okresu 2010-2012, przepisy regulujące kwestie odstępowania od dochodzenia zwrotu płatności, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr [...] oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr [...] rozszerzone przez § 45 rozporządzenia PRŚ 2013 i stwierdził, że nie wystąpiły - przewidziane w tych przepisach - zdarzenia zobowiązujące organ do odstąpienia od dochodzenia od producenta zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Wsparcie, o którym mowa, zostało bowiem wypłacone w oparciu o wnioski złożone przez producenta w latach 2010-2012, pozostając w bezpośrednim z nim związku, a do wypłaty środków nie doszło w wyniku pomyłki organu. Z kolei producent nie wykazał

1. - zgodnie ze stawianymi prawem wymogami - że na jego gruntach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wystąpiły okoliczności nadzwyczajne lub siła wyższa, uprawniające organ do zwolnienia beneficjenta płatności z obowiązku ich częściowego lub pełnego zwrotu.

Organ odwoławczy wskazał, że istnienie powyższych przesłanek zostało przeanalizowane także przez organ I instancji, który w swojej decyzji zbadał również, czy nie zaszły w sprawie okoliczności umożliwiające odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranych płatności, przewidziane w art. 28a ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich"). Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza była prawidłowa, oraz że zasadnie organ I instancji przyjął, iż obliczone kwoty do zwrotu za lata 2011-2012: [odpowiednio [...] zł (2011) i [...] zł (2012)] przekraczają kwoty stanowiące równowartość [...] euro przeliczone na złote po kursie [...] zł za 2011 rok ([...] zł) i [...] zł za 2012 rok ([...] zł), a można odstąpić jedynie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2010, która wyniosła [...] zł [przy kursie [...] zł ([...] zł)].

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, albowiem podjął wszelkie czynności w trakcie prowadzonego postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w decyzji i załatwił sprawę działając zgodnie z przepisami prawa oraz właściwie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Organ ten prawidłowo ustalił, że producent otrzymał płatności nienależne. Uchybienie któregokolwiek z warunków lub wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej i niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 39 rozporządzenia PRŚ 2013 oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Ponadto, wskazując na treść składanego na formularzu wniosku, którego integralną częścią stanowią m.in. oświadczenia i zobowiązania zawarte na ostatniej stronie, w tym oświadczenie, że rolnik zna zasady oraz tryb realizacji Programu Rolnośrodowiskowego i jest świadomy konsekwencji i sankcji, jeśli nie wykona zobowiązań wynikających z realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy stwierdził, że producent zdawał sobie sprawę z tego, że niedopełnienie w danym roku jakiegokolwiek warunku lub wymogu dotyczącego upraw prowadzonych w ramach 5-letniego Programu Rolnośrodowiskowego będzie się wiązało z koniecznością zwrotu środków finansowych wypłaconych za wcześniejsze lata.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie producent wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam przytoczone oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, tj.:
2. - art. 7 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a., przez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przez złamanie gwarancji trwałości decyzji;
3. - art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez niedokonanie ustaleń po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia, które nie zostało uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.;
4. - art. 7, art. 11, art.77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez prowadzenie postępowania przez organy w taki sposób, że nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego;
5. - art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z § 39 rozporządzenia PRŚ 2013, poprzez rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia, które nie zostało uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i doprowadziło do wydania decyzji przez organy obu instancji w zakresie ustalenia kwoty zwrotu bez jej dookreślenia na odrębne okresy lata;
6. 2) przepisów prawa materialnego, tj. § 39 rozporządzenia PRŚ 2013 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzającą interpretację, które doprowadziły do naruszenia słusznych interesów skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zwrotu części pobranych płatności za lata 2011-2012, które organ uznał za nienależnie pobrane. Powodem dla którego organ uznał płatności za nienależnie pobrane było stwierdzenie, że w odniesieniu do zadeklarowanych w 2013 r. do płatności wieloletniej wystąpiły nieprawidłowości, zatem w ocenie organów wystąpiła podstawa do zwrotu płatności za lata poprzednie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestia odmowy przyznania płatności za 2013 r. została już przesądzona. W tym przedmiocie decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił producentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, stwierdzając, że na każdej z sześciu działek rolnych, zadeklarowanych w 2013 r. do płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.[...].10, stwierdzone zostały następujące nieprawidłowości:

1. - nie jest dotrzymana minimalna obsada drzew na hektar,
2. - produkcja rolna nie jest prowadzona zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i z zachowaniem należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, część nasadzeń nie spełnia wymogów w zakresie wysokości wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r., z kolei na tę ostateczną decyzję producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który, wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt I SA/Sz 841/14 ją oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt II GSK 552/15, oddalił skargę kasacyjną producenta od wyroku sądu I instancji. Zatem w tej sytuacji znajdzie zastosowanie art. 170 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stosownie do którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym uznać należy za przesądzoną i wiążącą kwestię wystąpienia w gospodarstwie skarżącego stwierdzonych w decyzjach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. nieprawidłowości.

Okoliczność wystąpienia nieprawidłowości w 2013 roku stała się dla organu powodem do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu płatności za lata poprzednie. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w dniu [...] r.

Generalną postawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017r., poz. 2137), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,
2. 2) krajowych, przeznaczonych na:
3. a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
4. b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
5. - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.

1. 1. (art. 29 ust.2)

O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 3).

Jeżeli kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, która została ustalona w decyzji, o której mowa w ust. 3, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego dla danego funduszu Unii Europejskiej zgodnie z odrębnymi przepisami, kwota przyznanych płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, jest wypłacana w wysokości pomniejszonej o ustaloną kwotę nienależnie lub nadmiernie pobraną; przepisu ust. 10 nie stosuje się (art. 29 ust.4).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa:

1. 1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;
2. 2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia [...] r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie (art. 29 ust.7).

Zatem przepisy te wprowadzają wyłącznie ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji przez organy Agencji, natomiast szczegółowe przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że płatności, których zwrotu się domaga są płatnościami pobranymi nienależnie.

Wyraźne rozróżnienie pojęć "kwoty pobranej nienależnie" i "kwoty pobranej w nadmiernej wysokości" oraz wskazanie z jaką kwotą mamy do czynienia w konkretnej sprawie ma decydujące znaczenie, gdyż art. 5 rozporządzenia nr [...], na które organ powołuje się odnosi się wyłącznie do nienależnej płatności.

W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. 2014.181.48 ze zm.) rozporządzenie nr [...] utraciło moc z dniem [...] r., lecz ma ono nadal zastosowanie do wniosków o płatności i wniosków o wsparcie złożonych do roku 2014 i lat wcześniejszych.

Organ jako podstawę zwrotu pobranych płatności wskazał art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...] i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013, gdyż przepisy te wskazują na obowiązek odzyskania kwoty wypłaconej za wcześniejsze lata, na wypadek gdy zobowiązanie posiada wieloletni charakter, a takim jest 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz w przypadku gdy rolnik zmniejszył powierzchnię zobowiązania.

Wskazać należy, że rozporządzenie [...] stosuje się w zakresie jaki wynika wprost z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. W art. 5 ww. Rozporządzenia wprowadzono ogólną zasadę, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności powiększonej o odsetki obliczonej zgodnie z przesłankami określonymi w ust. 2.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 tego aktu, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

1. a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr [...] - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr [...], oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub
2. b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Według art. 18 ust. 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Zatem w świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

W treści przytoczonych przepisów brak wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednak w ocenie sądu uznać należy, że regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] – stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych "doprecyzowujących" sposób ustalania wysokości kwot podlegający zwrotowi z tytułu naruszeń zobowiązań rolnośrodowiskowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności ww. rozporządzenia.

W świetle powyższego należy przyjąć, że regulacje art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...] mają charakter ogólny i ramowy, a ust. 2 również kompetencyjny, przyznający państwu członkowskiemu uprawnienie do skonstruowania, według wskazanych w tym przepisie reguł, przepisów szczegółowo określających sposób ustalenia kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. Rozwinięciem i uszczegółowieniem tych norm są przepisy krajowe. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy przywołanego powyżej rozporządzenia PRŚ 2013 r. z dnia [...]., wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwój Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1387, z późn. zm.). Stanowisko powyższe jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. w sprawie II GSK [...].

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło zgodności z prawem ustalenia, w oparciu o treść § 39 rozporządzenia PRŚ 2013, obowiązku skarżącego dotyczącego zwrotu płatności rolnośrodowiskowych nienależnie pobranych za lata 2011 i 2012.

Wskazać zatem należy, że przepis § 39 rozporządzenia pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2011, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, podlegał zmianom, na co organy nie wskazały.

Wprowadzone w tym przepisie zmiany określały kryteria, w oparciu o które należy ustalać wysokość kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej podlegających zwrotowi. Zmiany te miały na celu dostosowanie przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych do omawianego już wyżej ust. 2 art. 18 rozporządzenia Komisji nr [...]. Bowiem w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do [...] r., kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013r. stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem [...] r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r., zmieniające rozporządzenie "w sprawie płatności rolnośrodowiskowych" (Dz. U. z 2013 r. poz. 1312). W wyniku tej zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w ten sposób, że "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Stan prawny powstały po wydaniu tego rozporządzenia zmieniającego obowiązywał w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu płatności w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z § 39 ust. 2 znowelizowanego rozporządzenia PRŚ 2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia [...], przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt, lub miedz śródpolnych, objętych danym wariantem (pkt 1), zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Tymczasem organ drugiej instancji wskazał na treść przepisów rozporządzenia PRŚ 2013, jaka nadana została nowelizacją z 2014 roku, rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), tym rozporządzeniem bowiem dokonano dalszej zmiany § 39 ust.1 i 2 pkt 2 oraz dodano pkt 2a.

Natomiast zgodnie z § 2, ostatnio przywołanego rozporządzenia zmieniającego z dnia [...] r., mającym charakter intertemporalny, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia – stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji z dnia [...] r., czyli przed dniem [...] r. i w dniu jej wejścia w życie postępowanie nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją, to z mocy przytoczonego powyżej § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...] r., należy stosować przepisy dotychczasowe.

Tymczasem organy obu instancji odwołały się do przepisów obowiązujących po znowelizowaniu rozporządzenia PRŚ 2013, rozporządzeniem z dnia [...] r. nie wskazując nawet z jakiego powodu. W konsekwencji zatem uznać należało, że organy zastosowały prawo materialne w niewłaściwym jego brzmieniu, co czyni niemożliwym dokonanie kontroli poprawności oceny przesłanek zwrotu płatności. Zauważyć jedynie należy, że przytaczając przesłanki rozporządzenia PRŚ 2013 dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności organy powinny przyporządkować je poszczególnym stwierdzonym naruszeniom, a nie jedynie wskazywać na treść przepisu.

Ponadto wskazać należy, że wprowadzona możliwość prowadzenia przez organ postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności musi być ujęta w ramy czasowe. Dochodzenie pobranych płatności nie jest nieograniczone w czasie. Określenie momentu wszczęcia (w tym jego prawidłowości), jak i zakończenia postępowania z uwagi na przedawnienie dochodzenia zwrotu pobranej płatności jest istotne. Jak bowiem wskazano powyżej stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w kwestii zwrotu pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy rozdziału 8 dotyczące przedawnienia. Stosownie odpowiednie oznacza, że przepisy ordynacji podatkowej dotyczące terminów przedawnienia mogą doznać ograniczeń w wyniku zastosowania innych przepisów unijnych lub przepisów krajowych, regulujących kwestię przedawnienia zwrotu płatności. Kwestii tej jednak organ nie wyjaśnił. Zatem w tym przedmiocie mogło także dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności wskaże na przepisy i okoliczności, z których wynika, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu, a w sytuacji gdyby nie wystąpiło przedawnienie, zastosuje prawidłowe przepisy rozporządzenia PRŚ 2013, wskazując na rozmiar ewentualnego zmniejszenia obszaru poszczególnych latach, których dotyczy zwrot płatności i sposób wyliczenia płatności przypadającej do zwrotu.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu pobranych płatności rozstrzygnięcie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.).