Uzasadnienie
Decyzją z 22 marca 2023 r., nr KOC/6987/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 17 listopada 2022 r., nr WSZ/000939/SP/11/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 września 2022 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – Z.D., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 27 listopada 2018 r. przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie.
Decyzją z 17 listopada 2022 r., nr WSZ/000939/SP/11/2022, organ I instancji odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Skarżąca ma ustalone bezterminowo prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższa okoliczność, zdaniem organu I instancji, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał również jako podstawę prawną decyzji odmownej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że skoro ustalony stopień niepełnosprawności u Z.D. datuje się na 2018 r. to, niepełnosprawność u ww. osoby powstała po ukończeniu 25 roku życia (powstała w 83. roku życia), co nie spełnia warunków określonych w ww. przepisie.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej wniesionego od powyższej decyzji organu I instancji, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji co do wyników wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, oparcie rozstrzygnięcia na dosłownym rozumieniu przywołanego przepisu prowadzi do pominięcia powszechnie obowiązującej wykładni zawartej w nim normy prawnej, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b ww. ustawy w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności.
Powyższe naruszenie prawa materialnego było jednak, zdaniem Kolegium, bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ w opinii organu, i tak powinna zostać wydana decyzja odmowna z uwagi na posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury co wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Fakt ustalenia prawa do emerytury wyklucza, zdaniem organu, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła Skarżąca, zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy poprzez błędną literalną wykładnię językową oraz zaniechanie prawidłowego zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkujące naruszeniem przez organy I instancji oraz Kolegium, konstytucyjnego obowiązku równego traktowania obywateli, przez co naruszone zostały również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2, przez co decyzje wydane zostały z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych;
- 2) art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit c) Konwencji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych o Prawach Osób Niepełnosprawnych, przyjętej dnia 13 grudnia 2006 roku, w zw. z art. 17 ust.
- 1. lit. b i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez działanie wbrew zasadom funkcjonowania demokratycznego Państwa, co miało wpływ na utratę zaufania społeczeństwa do urzędów administracji publicznej;
- 3) art. 14 i 17 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawie zakazu dyskryminacji poprzez pozbawienie należnych praw m.in., odmawiając prawa równego traktowania i prawa do takiego samego wynagrodzenia za taką samą pracę, jaką wykonują inni opiekunowie osób niepełnosprawnych.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Zasadniczym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji gdy osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Kolejnym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej – Z.D. przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu I instancji, jak słusznie stwierdziło Kolegium, jest błędny. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium bez potrzeby powielania argumentacji przywołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił jednak stanowiska organów, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi okoliczność pobierania przez Skarżącą świadczenia emerytalnego.
W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że z urzędu znane jest mu aktualnie kształtujące się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wojewódzkich sądów administracyjnych, w kwestii wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przy czym kwestia ta nie jest wykładana przez sądy administracyjne jednolicie, aczkolwiek dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna bowiem uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura.
Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już ponad dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA, w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.
W niniejszej sprawie emerytura Skarżącej wynosi 1031,38 zł, zaś obecna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 2458 zł.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20).
Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Powyższe przemawiałoby za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Możliwym jest bowiem przyznanie osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierającym emeryturę (rentę), świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.
Zauważyć przy tym przyjdzie, że - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA) - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 291, dalej "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jednocześnie zaś eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, wymaganie organu, żeby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawia stronę w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, natomiast powinien podjąć czynności, żeby strona mogła z prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie prawo wyboru świadczenia, przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, LEX nr 3166121).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że organy obu instancji nie pouczyły Skarżącej o możliwości dokonania wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego. Natomiast rolą organów obu instancji było podjęcie takich działań, aby Skarżąca w przypadku zbiegu uprawnień do dwóch, różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Organy nie podjęły również starań aby umożliwić Skarżącej sprawne, oraz co najważniejsze, płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych na system świadczeń rodzinnych, tak aby Skarżąca nie była narażona na ryzyko nieuzasadnionej przerwy w pobieraniu należnego świadczenia. Takiej aktywności ze strony organów zabrakło. Kierując się słusznym interesem strony, organy zobowiązane są również, zgodnie z art. 9 k.p.a., do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając realia faktyczne niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy niewłaściwie przyjęły, że ze względu na pobieranie świadczenia emerytalnego, Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Błędnie Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy nie uwzględniły ponadto rzeczywistej woli Skarżącej i uniemożliwiły dokonania przez nią wybory świadczenia korzystniejszego. W ocenie Sądu, działając w ten sposób organy naruszyły także art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranej emerytury, uwzględniając okoliczność, że Skarżąca ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy tymi świadczeniami na rzecz korzystniejszego, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie wymagane warunki, przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.