Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 9 listopada 2021 r., nr DO.1.7614.423.2021.AŁ, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr SPN-I.7533.288..2021.MD.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r.. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r., stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod część ul. [...].
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 9 listopada 2021 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające(...).Nieruchomość była bowiem zajęta drogą publiczną, nie stanowiła na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawała wówczas we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia jej drogą, Minister powoływał się na dowód w postaci mapy nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 sierpnia 2012 r., pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.
W ocenie organu dokumenty te jednoznacznie wskazują, że nieruchomość w ww. dacie znajdowała się w pasie drogowym. Oznacza to, że wykonując takie zadania jak prowadzenie bieżących remontów jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Rozwoju i Technologii należało uznać, iż zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajdują się przedmiotowe grunty, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r.
W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione w stosunku do działki [...] o pow. [...] m2.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 listopada 2021r. wniosła M. K. W skardze podniosła, że podatki od nieruchomości przez cały czas była zobowiązana uiszczać za całą powierzchnię działki nr [...], bez odjęcia powierzchni działki zajętej pod drogę publiczną. Nie została poinformowana przez organ we właściwym czasie o przejęciu części jej nieruchomości pod drogę, a tym samym pozbawiono jej prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie. Takie postępowanie zdaniem skarżącej narusza konstytucyjnie chronione prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako " Przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.
Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:
zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;
pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego;
brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.
Bezspornym jest to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła własność osób fizycznych M. K. i L. K., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
Wskazać także należy, że zgodnie z uchwałą Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1986 r.. Nr 17, poz. 186), ul. [...] w [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października ustawy – Przepisy wprowadzające, ww. droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.
W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa sporządzone przez geodetę uprawnionego K. C., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 sierpnia 2012 r., pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną- ul [...]. Na ww. mapie znajduje się adnotacja, iż przedstawia stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną z dnia 31 grudnia 1998 r., oznaczonej jako działka [...], zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.
Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 roku nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania spornymi działkami, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa ta została sporządzona przez biegłego geodetę, który na niej potwierdził zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2014 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2014 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie Sądu spełniona.
Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 17.06.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci:
- - oświadczenie Naczelnika Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia 11 maja 2020 r., z którego wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] posiadała wykonaną w 1997 r. nawierzchnię utwardzoną. Wcześniej istniała nawierzchnia z kruszywa kamiennego, która podlegała bieżącej konserwacji polegającej na profilowaniu z wałowaniem.
- - protokół odbioru robot drogowych spisany w dniu 6 czerwca 1994 r., który obejmuje profilowanie na ul. [...];
- - protokół odbioru robot drogowych spisany w dniu 19 maja 1995 r, który obejmuje równanie na ul. [...];
- - protokół odbioru robot drogowych spisany w dniu 26 września 1997 r. - metryka ulicy założona w dniu 5 grudnia 1993 r., zgodnie z którą w ciągu drogi znajdował się jeden przepust, ulica była częściowa oświetlona. Droga posiadała nawierzchnię twardą nieulepszoną tłuczniową oraz gruntową ulepszoną.
Reasumując, wskazane dowody jednoznacznie wskazują, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie byli właściciele nieruchomości, byli odpowiedzialni i zobowiązani - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymywaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.
Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego, na terenie którego są położone – w tym przypadku Gminy [...], o czym deklaratoryjnie orzekł Wojewoda Mazowiecki. Utrzymując zatem tej treści rozstrzygnięcie w mocy, Minister Rozwoju i Technologii nie naruszył ww. przepisu, co czyni podniesione w tym aspekcie zarzuty chybionymi.
Wykazanie ww. przesłanek materialnoprawnych uzasadniało wydanie decyzji deklaratoryjnej dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Natomiast skarga koncentruje się na zagadnieniu odszkodowania za przejęcie własności gruntu zajętego pod drogę, które w niniejszej sprawie nie wystąpiło i nie było jej przedmiotem. Zatem nie można tu badać zasadności zarzutów dotyczących nie poinformowania skarżącą przez Gminę o zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną, a tym samym pozbawienia jej możliwości uzyskania odszkodowania. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie skutku nabycia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu. Skutek przewidziany w tym przepisie nastąpił z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wydanie przez Wojewodę decyzji potwierdzającej ten skutek i będącej podstawą do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, przewiduje art. 73 ust. 3 ustawy.
Jej wydanie nie jest ograniczone terminem. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ocena prawna analizowanego przepisu wielokrotnie była przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie oceniał art. 73 Przepisów wprowadzających i za każdym razem stwierdzał jego konstytucyjność). Tym sama możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających kilkakrotnie została uznana za zgodną z przepisami Konstytucji RP (np. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, wyrok TK z 15 września 2009 r., P 33/07, wyrok TK z 19 maja 2011 r., K 20/09).
Tytułem przykładu można wskazać, że w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy.
Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie.
Z kolei w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Co istotne w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku TK wskazał również, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę, ani nie wprowadza obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody.
W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego. Dowody służące jego zrekonstruowaniu, zostały zgromadzone w aktach, są one z punktu widzenia celu postępowania wystarczające, a wyprowadzone na ich podstawie konkluzje nie noszą cech dowolności.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Wszystkie powołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.