Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], na skutek odwołania [...] Dyrektora [...][...] i [....] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...],[...][...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy) Część II - km [...] – [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2019 r.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019., Nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], obrębie [...][...][...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [....] ha i nr [...] o pow. [....] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy) Część II - km [...] – [...], w tym na rzecz G. M. w wysokości [...] zł za udział [...] części w prawie własności ww. nieruchomości i na rzecz Z. M. w wysokości [...] zł za udział [...] części w prawie własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał [...] Dyrektora [...][...] i [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Dyrektor [...][...] i [...] wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy zawiera wiele sprzeczności i niespójności, które ujawniły się po analizie innego operatu szacunkowego, sporządzonego dla działek sąsiednich przeznaczonych na tę samą inwestycję. Dla uargumentowania swojego stanowiska skarżący dołączył do niniejszego odwołania odwołanie wniesione w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [....] pod sygn. [...], w którym podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy autorstwa T. S. sporządzony w dniu [...] sierpnia 2018 r. W odwołaniu tym zarzucono rzeczoznawcy majątkowemu manipulacje ceną poprzez przyjęcie w sporządzonych operatach szacunkowych, dotyczący sąsiednich działek i sporządzonych w oparciu o identyczną bazę nieruchomości porównawczych, różnej skali ocen.
Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy biegły sporządza większą liczbę operatów szacunkowych na podstawie tej samej bazy transakcji, to zarówno cechy nieruchomości, jak również ich charakterystyka we wszystkich operatach musi być identyczna, a zmiana ocen cech jest możliwa jedynie w przypadku zmiany bazy nieruchomości porównawczych. W odwołaniu podniesiono ponadto, iż Wojewoda [....] w sposób lakoniczny i ogólny stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód w sprawie bez szczegółowego i wnikliwego przeanalizowania treści operatu, bez wyjaśnienia nieścisłości w operacie szacunkowym.
Jednocześnie w toku postępowania odwoławczego odpowiedź na złożone zarzuty złożył radca prawny J. L., działający z upoważnienia G. M. wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], na skutek odwołania [...] Dyrektora [...][...] i [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...][...][...], oznaczonej jako działki [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2018r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (uprawnienia nr [...]).
Opisując stan nieruchomości autorka operatu wskazała, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości [...][...], w gminie [...], w powiecie [...], przy głównej trasy [...]. Otoczenie szacowanej nieruchomości stanowi trasa [...] oraz grunty niezabudowane zadrzewione o przeznaczeniu inwestycyjnym. Ponadto ustalono, że na przedmiotowej działce znajdują się naniesienia roślinne szczegółowo opisane na stronie 7 operatu. Dojazd do działki odbywa się z drogi publicznej. W zasięgu nieruchomości dostępna jest energia elektryczna i gaz.
W niniejszej sprawie autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ww. działki położone są na terenie oznaczonym symbolem U - tereny usług.
Ze względu na to, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną wraz ze składnikami roślinnymi (drzewostan mieszany), oddzielnie wyceniono wartość gruntu i oddzielnie jego składniki roślinne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.
Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniową oraz przeznaczonych pod drogi. Okresem badania cen objęto lata 2016 - 2018. Obszarem rynku objęto gminę [...] i województwo [...] dla nieruchomości drogowych.
Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości drogowych, które zostały wydzielone z gruntów budowlanych kształtują się na poziomie od 84,39 zł/m2 do 199,51 zł/m2, co dało średnią ze zbioru w wysokości 133,67 zł/m2. Natomiast ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową kształtowały się na poziomie od 145,00 zł/m2 do 282,18 zł/m2, co w rezultacie dało średnią ze zbioru w wysokości 191,27 zł/m2.
Po dokonanej analizie biegła stwierdziła, że ceny gruntów "drogowych" na rynku lokalnym nie są cenowo wyższe od cen gruntów niezabudowanych inwestycyjnych mieszkaniowo-usługowych i zastosowała przepis art. 134 ust. 3 u.g.n., określając wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługowo- mieszkaniową.
Do ostatecznej analizy przyjęto 31 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Do wyceny przyjęto następujące cechy rynkowe, które mają najbardziej istotny wpływ na kształtowanie się ceny: lokalizacja - 25%, możliwości inwestycyjne - 25%, sąsiedztwo i otoczenie - 20%, parametry działki - 15%, infrastruktura techniczna - 15%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.
Z przyjętego zbioru wybrano dwie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, dokonano ich szczegółowej charakterystyki oraz porównano z nieruchomością wycenianą w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych. Następnie określono wartości współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł.
Wartość gruntu ww. nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, wartość składnika roślinnego drzewostanu oszacowano na kwotę [...] zł.
Ostatecznie wartość odtworzeniowa nieruchomości została określona na kwotę [...] zł i w tej kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli stosownie do posiadanych udziałów.
Zdaniem Ministra aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. dalej jako u.g.n.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 2261).
Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia zdaniem organu odwoławczego pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Minister analizując zebrany materiał dowodowy wskazał, że wątpliwości budzi przede wszystkim dobór nieruchomości porównawczych. Nieprawidłowym było bowiem działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań z szacowaną nieruchomością nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości określono jako teren usług -symbol U. Przyjęcie bowiem do porównań nieruchomości o różnym przeznaczeniu planistycznym stanowi naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Przyjęcie przez biegłą jako materiału porównawczego nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.
Zdaniem Ministra bezsprzecznym jest zatem fakt, że "rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony".
Powyższe uchybienie wpływa tym samym istotnie na całkowitą wycenę. Stanowi to nieprawidłowość, która nie może się ostać na gruncie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.
Ponadto wskazano, że na zlecenie [...] Dyrektora [...][...] i [...], Komisja Oceniająca [....] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w dniu [...] lutego 2020 r., sygn. sporządziła negatywną opinię w sprawie [...], dotyczącą operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Podkreślono, że w obu opracowaniach biegła posłużyła się tą samą bazą transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie Komisji Oceniającej w bazie transakcji uwzględniono trzy nieruchomości, położone w gminie [...], obrębie [...]-[...], które zostały nabyte w trybie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, tj. jako pozostałe części nieruchomości nie nadające się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Tym samym należy zgodzić się z poglądem Zespołu Opiniującego, że analiza rynku drogowego jest niepełna i prowadzi do błędnych wniosków, a co za tym idzie może mieć wpływ na wybór sposobu wyceny.
Ponadto zespół oceniający zakwestionował również przyjęty obszarowo rynek nieruchomości mieszkaniowo- usługowych jako niespełniający kryteriów podobieństwa do rynku, na którym położona jest wyceniana nieruchomość. Ww. opinia dotyczy wprawdzie nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, położonej w miejscowości [...][...], nie mniej jednak w ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę charakter zarzutów Komisji Oceniającej, można odnieść je również do przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. w miejscowości [...][...]. Według Komisji Oceniającej przyjęty przez biegłą rynek nieruchomości, zdefiniowany jako północno- wschodnia część gminy, położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie [...] (ok. 10 km od jej granic) i charakteryzuje się znacznie wyższym stopniem urbanizacji i poziomem cen. Natomiast według Zespołu Opiniującego na obszarze rynku właściwego dla nieruchomości położonych na południowym krańcu gminy notuje się znacznie niższe ceny.
Ponadto Minister podniósł, że Wojewoda [...] uchybił art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej.
Stosownie bowiem do zapisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
- 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
- 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
- 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] nie odniósł się do powyższej kwestii pozostawiając ją poza swoim całkowitym rozstrzygnięciem.
Organ wojewódzki wprawdzie wystosował zapytanie do [...] Dyrekcji [...][...] i [...], to jednakże w wyniku braku uzyskania informacji zwrotnej nie poczynił już dalszych czynności mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w tym zakresie. Nie podjęto zatem skutecznej próby ustalenia czy szacowania nieruchomość została wydana w ustawowym terminie obligującym do powiększenia odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej.
Wskazane powyższej okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Oznacza to naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zatem niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.
W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący G. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:
- I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że zarzuty [...] Dyrekcji [...][...] i [...] (dalej też: [...]D[...][...]i[...]), co do przyjętego przez biegłą doboru nieruchomości porównawczych, są zasadne, a zarazem podważające ustalenia poczynione w operacie szacunkowym przygotowanym na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.,
- 2. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie wyrażonych przez rzeczoznawcę ocen co do doboru nieruchomości porównawczych bez jakichkolwiek dowodów podważających prawidłowość operatu T. S., mimo że ocena w tym względzie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, co doprowadziło do zupełnie dowolnego uznania przez organ odwoławczy, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny był w zaistniałym stanie faktycznym nieprawidłowy, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi,
- 3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez bezkrytycznie oparcie decyzji na wnioskach płynących z - nie mogącej stanowić dowodu w sprawie - opinii Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wyrażonej w innej sprawie i dotyczącej innej nieruchomości (nr [...]) oraz przyjęcie na tej podstawie, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2018 r. został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, pomimo że opinia ta nie dotyczyła operatu sporządzonego w niniejszej sprawie i nie jest miarodajna w zakresie wyceny nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie;
- 4. art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1-4, art. 153 ust. 1 i 154 ust. 1-3 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wykroczenie przez organ odwoławczy poza zakres dopuszczalnej oceny sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego oraz błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2018 r. został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości,
- - art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez ustalenie wadliwości i nieprzydatności operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę T. S. dla wyceny nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [....][...][...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], z powołaniem się na opinię Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych podważającą inny operat sporządzony przez rzeczoznawcę w zakresie innej nieruchomości, niemającej faktycznego związku z nieruchomością, której wycena stanowiła przedmiot postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], a zakończonego wydaniem decyzji nr [...];
- - art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o złożonych przez [...][...][...]i[...] dowodach w postaci odwołania wniesionego w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] pod sygnaturą [...] oraz opinii sporządzonej przez Komisję Oceniającą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych pod numerem [...], czym uniemożliwiono G. M. wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów, a zarazem jego czynny udział w postępowaniu;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80 poz. 721 z późn. zm.) poprzez uznanie, że Wojewoda [...] nie poczynił niezbędnych ustaleń w przedmiocie daty wydania wywłaszczonej nieruchomości pomimo tego, że zgodnie z dokumentacją akt postępowania Wojewoda [...] wystąpił z odpowiednim zapytaniem do [...]D[...][...]i[...], a skarżący nie kwestionował wysokości odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę T. S., skutkiem czego brak było podstaw do uchylenia decyzji uznanej przez uprawnionych do odszkodowania za korzystną;
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pomimo tego, że została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, zaś wszelki konieczny dla wydania decyzji zakres sprawy został wyjaśniony;
- II. przepisów prawa materialnego w postaci:
- - art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 ust. 1-4 u.g.n. poprzez ich błędną subsumcję i uznanie, że:
- - operat szacunkowy jest nieprzekonujący, w sytuacji gdy rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości z zachowaniem wszelkich norm prawnych obowiązujących w tym przedmiocie, a jednocześnie udzieliła wyczerpującej i w pełni uzasadnionej odpowiedzi na postawioną jej tezę,
- - rzeczoznawca T. S. w przygotowanym operacie szacunkowym dopuściła się uchybień w toku ustaleń wartości wywłaszczonej nieruchomości, pomimo tego, że biegła dokonując wyceny uwzględniła wszelkie okoliczności mające doniosłość prawną w tym przedmiocie, w tym to, że wartość nieruchomości o przeznaczeniu zbieżnym do dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości wywłaszczanej jest wyższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu odpowiadającym celowi wywłaszczania, co uzasadniało wycenę przy zastosowaniu porównania nieruchomości o przeznaczeniu usługowo- mieszkaniowym i konkluzje przyjęte przez rzeczoznawcę - skutkiem czego jest zakwestionowanie prawidłowo ustalonej wysokości odszkodowania przysługującego Skarżącemu.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.
Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299).
Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło z innych przyczyn, to jednak z uwagi na konieczność sporządzenia nowego - aktualnego operatu szacunkowego uzasadnione było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Art. 156 ust. 4 stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W rozpoznawanej sprawie na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzony został operat szacunkowy na zlecenie organu autorstwa T. S. z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] wydał decyzję [...] lutego 2019 r., która to została uchylona przez organ II instancji [...] maja 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji [...] maja 2020 r.. Minister Rozwoju poddał operat z [...] lipca 2018 r. (w decyzji Ministra Rozwoju opinia nosi datę [...] sierpień 2018 r.) szczegółowej analizie, a sformułowane w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości zdecydowały o uchyleniu decyzji organu
I instancji. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że operat szacunkowy utracił zgodnie z ww. przepisami aktualność, która w toku całego postępowania administracyjnego toczonego w niniejszej sprawie nie została potwierdzona poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym w ocenie Sądu już tylko z tego powodu rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju jest prawidłowe i odpowiada prawu. Zatem zarzuty sprzeciwu odnoszące się siłą rzeczy do ocen organu odwoławczego dotyczącego nieaktualnego operatu szacunkowego nie mają i nie mogą mieć znaczenia, stąd zdaniem Sądu odnoszenie się do nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Na marginesie wskazać należy, że sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09).
Zwrócić należy uwagę, że podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia skarżących będą mogły być rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu nowego, aktualnego operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Raz jeszcze wyjaśnić należy, że podejmując niniejsze orzeczenie, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny.
Organowi odwoławczemu nie można zatem zarzucić naruszenia przepisów procedury administracyjnej jak i przepisów prawa materialnego. W stanie faktycznymi prawnym niniejszej sprawy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 w k.p.a., mimo ułomności argumentów uzasadnienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.