Uzasadnienie
Pismem z 27 kwietnia 2022 r. M. S. i J. S., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 248/16, w którym Sąd po uwzględnieniu skargi M. S. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ulicy [...], nr hip. [...], o pow. 701,68 m2, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżące wniosły o wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 10.000 złotych, przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 10.000 złotych, stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wywodził, że odpis prawomocnego wyroku z 21 czerwca 2016 r. wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 14 września 2016 r. Pomimo upływu wskazanego w nim terminu do rozpoznania wniosku odszkodowawczego, jak również do dnia wywiedzenia skargi, Prezydent m.st. Warszawy nie rozpoznał sprawy i nie wykonał wyroku Sądu. Pełnomocnik skarżących już dziewięciokrotnie wzywał organ do wydania decyzji i wykonania prawomocnego wyroku. Ostatnim wezwaniem poprzedzającym wniesioną skargę było pismo z dnia 6 lipca 2021 r.
Dalej pełnomocnik wskazywał, że organ już czterokrotnie został ukarany grzywną za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu z dnia 21 września 2016 r.:
- 1. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 593/17 – wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł,
- 2. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 328/18 – wymierzono grzywnę w wysokości 2.500 zł,
- 3. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2011/18 - wymierzono grzywnę w wysokości 5.000 zł,
- 4. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/19 – wymierzono grzywnę w wysokości 2.000 zł.
Łączna kwota grzywien za niewykonanie przedmiotowego wyroku wyniosła 10.500 zł, przy czym w trzech wyżej powołanych wyrokach Sąd stwierdził, iż bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pełnomocnik skarżących podkreślił, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 24 lipca 2019 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości. Postępowanie o zwrot nieruchomości zostało zakończone decyzją z 29 kwietnia 2020 r. o umorzeniu postępowania. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy o zawieszeniu przedmiotowego postępowania.
Dalej pełnomocnik zaznaczył, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przed Prezydentem m.st. Warszawy toczyło się odrębne postępowanie w przedmiocie przyznania własności czasowej nieruchomości, które zostało zakończone decyzją z 2 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowanie.
Obecnie zatem nie istnieją żadne przeszkody prawne lub faktyczne stojące na drodze do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...]. Po ustaniu przeszkód do wydania merytorycznej decyzji jedyną zaś czynnością, jakiej dokonał organ było poinformowanie skarżących pismem z 27 lipca 2021 r. o konieczności wkreślenia na zdjęciach lotniczych z lat 1947-1960 (przesłanych przez Wojskowe Biuro Historyczne) granic dawnej nieruchomości hipotecznej oraz precyzyjnego ustalenia daty utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dawnego właściciela.
Ponadto, w piśmie tym organ wyznaczył termin zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2021 r. Jak zauważył pełnomocnik skarżących, dokonanie powyższej czynności powinno zostać wykonane już na początkowym etapie postępowania, czyli w 2015 r., a nie po ponad 6 latach jego trwania i wydaniu łącznie 5 orzeczeń przez sądy administracyjne, łącznie z wyrokiem zobowiązującym. Organ zignorował liczne wiążące go terminy w sprawie (ustawowe, wyznaczone przez Sąd w wyroku zobowiązującym), w tym także terminy wyznaczone przez siebie. Czynności zaś organu - tj. informacja o konieczności wykonania operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2019 r., o niemożliwości wydania decyzji z uwagi na brak oryginałów akt z dnia 26 sierpnia 2019 r. oraz o konieczności wkreślenia granic dawnej nieruchomości z dnia 27 lipca 2021 r. - miały charakter czynności pozorujących aktywność i w żadnym stopniu nie przyczyniły się do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, skoro wkreślenia nie dokonano i nie wydano decyzji.
W inny sposób przedstawiałaby się sytuacja, gdyby organ podjął choćby próbę wywiązania się z obietnic złożonych stronom postępowania w wystosowanych do nich pismach. Tymczasem w sprawie w dalszym ciągu nie zlecono wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, ani nie poinformowano skarżących o stanie sprawy w związku z podejmowanymi czynnościami, nie mówiąc już o należytym informowaniu strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, które w toku całego 6 letniego postępowania miało miejsce jedynie dwa razy tj. w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. i z dnia 27 lipca 2021 r.
Zdaniem skarżących, uporczywa bezczynność organu w pełni uzasadnia wymierzenie organowi surowszej grzywny, niż w poprzednim wyroku Sądu. Wymierzenie wobec organu grzywny już czterokrotnie w żaden sposób nie zmobilizowało go do podjęcia działania w sprawie. Zasadne jest zatem zasądzenie kary w wysokości znacznie wyższej, tj. 10.000 złotych. Skarżące stoją na stanowisku, iż dopiero taki wymiar kary w należyty sposób spełni jej funkcję represyjną. Zaznaczyły, że organ nie wykonując przez przeszło 5 lat prawomocnego wyroku Sądu, popadł jedynie w dalszą zwłokę i kwalifikowana postać bezczynności organu uległa zwiększeniu od ostatniego z wyroków wydanych przez Sąd (od którego minęło już 2,5 roku). W przedmiotowej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie tylko nie wydał decyzji w ustawowym terminie, ale również nie zmierza w żaden sposób poprzez konkretne działania do wydania tej decyzji. Postępowanie Prezydenta nosi zatem cechy bezczynności i to o kwalifikowanym charakterze.
Uzasadniając wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, pełnomocnik wskazał, że wyrok w niniejszej sprawie wydano prawie 6 lat temu, a sprawa nie została do tej pory załatwiona. Zwrócił przy tym uwagę na charakter naruszenia prawa przez organ, który w niniejszej sprawie, trzykrotnie określony został jako rażący, a zatem nadzwyczajny, co uzasadnia przyznanie odpowiednio wysokiej sumy pieniężnej. Stan bezczynności organu od czasu wydania ostatniego z wyroków uległ pogłębieniu, zatem wysokość przyznanej sumy pieniężnej powinna się zwiększyć. Dopiero ten środek stanowić będzie realną dla organu dolegliwość finansową, ponieważ kwota ta trafia bezpośrednio do skarżących i nie wraca w żadnej formie do organu. Nie ulega wątpliwości, że ponad 5-letni czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy, przekroczone ustawowe terminy na zakończenie sprawy, a także terminy wyznaczane przez Sąd i samemu sobie zignorowane 9 wezwań do wydania decyzji, 4 prawomocne wyroki Sądu, nakładające grzywny o łącznej wysokości 10.500 zł, brak od ponad 9 miesięcy jakiegokolwiek zawiadomienia od organu o przyczynach niezakończenia postępowania oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia, oraz trzykrotne stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa, w pełni uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżących w znacznej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że w toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że w aktach znajduje się wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy wniosek był następnie ponawiany pismami z 9 stycznia 2001 r. oraz pismem z 7 września 2001 r. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. po rozpatrzeniu ww. wniosków E. L., postępowanie prowadzone w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości zostało umorzone. Następnie decyzją z 2 kwietnia 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku E. R., stanowiącego załącznik do wniosku o przywrócenie terminu z dnia 17 lutego 1949 r., umorzył postępowanie, prowadzone w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...]. Po pozyskaniu zdjęć lotniczych z Wojskowego Biura Historycznego, organ zlecił biegłemu geodecie wkreślenie granic nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze, a następnie zlecił wykonanie opinii przez biegłego fotogrametrę, celem oceny zdjęć lotniczych.
Ponadto pismem z 26 lipca 2021 r. organ zwrócił się do najstarszych osób, zamieszkujących sąsiednie nieruchomości o udzielenie informacji czy w latach 1945-1960 teren nieruchomości hip. [...], uprawiany był przez dawne właścicielki, czy dzierżawiony, jeśli tak to przez kogo i w jakim okresie, celem precyzyjnego ustalenia daty utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dawnego właściciela. Kolejno pismem z 6 maja 2022 r. organ wezwał strony postępowania do udziału w rozprawie administracyjnej na okoliczność ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością.
Organ zaakcentował, że prowadzone w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego (odnoszących się do daty utraty możliwości władania nieruchomością przez jej byłych właścicieli, stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu), warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga wszak zgromadzenia i analizy przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. Pozyskanie kompletnego materiału dowodowego związane więc jest z czasochłonnym jego poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z 6 lipca 2021 r. skarżące, reprezentowane przez radcę prawnego, wezwały bowiem Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 248/16.
Sąd podkreśla, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019)
W rozpoznawanej sprawie należało podkreślić, że wyrokiem z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 248/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku z 21 czerwca 2016 r. i akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu 14 września 2016 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 14 grudnia 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia skargi organ wyroku nie wykonał. W toku postępowania odszkodowawczego Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie postanowieniem z 24 lipca 2019 r., które zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. Oznacza to, że - pomijając okres zawieszenia postępowania - organ pozostaje łącznie 4 lata i 7 miesięcy przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a.
Nie sposób usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku i to mimo czterokrotnego wymierzenia już z tego tytułu organowi grzywny - skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, niekompletnością materiału dowodowego, czy wreszcie czasochłonnością działań podyktowanych pozyskaniem istotnych dla zakończenia sprawy dokumentów.
W sprawie spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi kolejnej grzywny. Biorąc zatem pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem tut. Sądu z 21 czerwca 2016 r., uwzględniając okres zawieszenia postępowania, jak również okoliczność, że jest to kolejna skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku, a także, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie żądania objętego wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5.000 złotych jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie ww. wyroku.
Powyższe okoliczności uzasadniają także nałożenie dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości po 3.000 złotych, adekwatnej, zdaniem Sądu, do zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych i charakteru sprawy. Ustalając wymiar przyznanej skarżącym sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze potrzebę zrekompensowania w części dolegliwości, z jakimi musi zmierzyć się strona domagająca się ochrony w sytuacji przewlekłego prowadzenia jej sprawy w warunkach rażącej bezczynności organu w wykonaniu prawomocnego wyroku. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadnione zawarte w skardze żądanie ustalenia sumy w wysokości po 10.000 złotych dla każdej ze skarżących, uznając je za nadmierne i nieznajdujące usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.