Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium lub organ) stwierdziło, że z dniem [...] września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu [...] lutego 1954 r. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem nr [...] odmówiło przyznania prawa do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...]. Orzeczenie skierowano do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego oraz Administracji Domu przy ul. [...]. W aktach brak zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia przez te podmioty.
Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1959 r. dokonano wpisu prawa własności całej nieruchomości nr hip hip. [...] na rzecz Skarbu Państwa. Wpisu dokonano na podstawie wniosku i okazanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...].
W dniu [...] kwietnia 2015 r. J. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1954 r. odmawiającego przyznania prawa do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. [...] - w części stanowiącej mienie komunalne tj. działka [...] z obrębu [...].
Rozpoznając złożone wniosek Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca").
Organ wyjaśnił, że choć w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia ujętym w jej rozdzielniku podmiotom, to wobec dokonanego w 1959 r. wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, nie sposób uznać że decyzja nie wywołała skutków prawnych czy nie weszła do obrotu prawnego. Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po upływie 30 lat od ogłoszenia kontrolowanej decyzji.
Powyższe świadczy, zdaniem Kolegium, o braku możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją, w ocenie organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustany — Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy trzydziestoletni termin obligujący organ do umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia z dnia [...] lutego 1954 r. nie zostało w ogóle doręczone;
- b) art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia z dnia [...] lutego 1954 r. została prawidłowo doręczona, w sytuacji gdy wyżej wymienione rozstrzygnięcie nie zostało doręczone jakiejkolwiek stronie postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym pominięciu przez organ elementarnych zasad prawa administracyjnego;
- c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p,a poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia doręczenia decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia z dnia [...] lutego 1954 r.;
- d) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwiło realizacje zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji z dnia [...] marca 2022 roku nr [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.
Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego.
Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie.
Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1954 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).
Dalej wskazać należy, że z niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności:
- - orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1954 r. zostało skierowane do Terenowego Oddziału Likwidacyjnego, zaś jego odpis został skierowany do Administracji Domu przy ul. [...]. Na odpisie orzeczenia znajduje się adnotacja o wysyłce nosząca datę [...] luty 1954 r.,
- - z protokołu objęcia budynku przy ul. [...] z dnia [...] marca 1954 r. wynika, że w tej czynności brała udział Komisja w składzie J. N. i S. K., natomiast w imieniu zainteresowanych nikt się nie stawił.
- - przy piśmie z [...] marca 1958 r. skierowanym do Urzędu Rady Ministrów, Prezydium Rady Narodowej w [...] przesłało odpis orzeczenia z dnia [...] lutego 1954r. z adnotacją o jego prawomocności,
- - postanowieniem z dnia [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] dokonał wpisu w księdze wieczystej nieruchomości o nr hip. [...] w dziale II jako właściciela Skarb Państwa na podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1954 r.,
- - skarżący do momentu złożenia skargi nie kwestionował, że orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego czyli zostało doręczone (ogłoszone),
- - datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.- w przedmiotowej sprawie [...] kwietnia 2015 r.).
W kontekście powyższego należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., za dowód może służyć wszystko, o ile jest zgodne z prawem. Poza tym organ stosując zasady logicznego rozumowania może określony wniosek wyprowadzić z innego dowodu. W tej sprawie organ, uwzględniając, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie wskazuje komu miało być doręczone orzeczenie czy stronie czy innemu podmiotowi zainteresowanemu, prawidłowo jednak wywiódł z innych dowodów, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów, że orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego.
Nie można również pominąć, że istota uregulowań ustawy zmieniającej wskazująca na konieczność doręczenia musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy - zarówno tych toczących się jak i przyszłych (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 473/22 publik. CBOSA).
Zestawiając więc powyższe okoliczności w ich wzajemnej relacji należy uznać, że datą doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia był najpóźniej [...] grudnia 1959 r. tj. dzień dokonania wpisu przez sąd wieczystoksięgowy. Okoliczność ta wskazuje, że orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego, gdyż do Sądu można było przekazać jedynie orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Także klauzula prawomocności na orzeczeniu PRN [...] z [...] lutego 1954 r., załączonym do pisma z [...] marca 1958 r., skierowanego do Urzędu Rady Ministrów potwierdza, że orzeczenie było doręczone (ogłoszone) i nie zostało zaskarżone.
Natomiast datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był [...] kwietnia 2015 r. Z porównania powyższych dat wynika zatem, że upłynęło już ponad 60 lat od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia.
W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazłby w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r, obligujący organ do umorzenia postępowania. Zatem zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 158 §1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 7,77,78 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty skargi sprowadzające się do wykazania wad postępowania dekretowego, zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z 1954 r.(pkt II b skargi). W niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność orzeczenia z 1954 r., lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością doręczenia tego orzeczenia właściwym stronom postępowania oraz zachowania przez organ przy jego wydaniu elementarnych zasad postępowania administracyjnego.
Także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 8 i 107 § 3 k.p.a.) nie mogą zostać uwzględnione. Sama lakoniczność uzasadnienia decyzji nie jest podstawą do jej uchylenia. W kontekście powyższego zarzutu warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1374/09, publik. CBOSA, w uzasadnieniu którego Sąd ten podniósł, iż "Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności, co do zasady nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchybienie to nie wywołuje jednak takiego skutku tylko wtedy, gdy został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy".
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu – stan faktyczny został ustalony prawidłowo, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest również w ocenie Sądu prawidłowe, jednak uzasadnienie organu było w tym zakresie dość lakoniczne. Z uzasadnienia tego jednak jest możliwe wyśledzenie toku rozumowania Kolegium, dlatego też Sąd uznaje powyższe zarzuty naruszenia prawa procesowego za niemające wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się dalej do skargi należy wskazać, że Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącego, który w 2015 r. wszczął postępowanie nadzorcze, a do wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) nie zostało ono merytorycznie zakończone. Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego,w niniejszej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.