Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia J. R. na postanowienie Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda") z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania.
Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1961 r., nr [...], o przejściu z mocy prawa na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha, położonego we wsi [...], gromada [...], stanowiącego własność W. R..
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (data nadania) J. R., będący następcą prawnym W. R., złożył zażalenie na ww. postanowienie organu wojewódzkiego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. R. powyższego zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w rozpatrywanej sprawie za datę doręczenia J. R. postanowienia Wojewody należy przyjąć, zgodnie z art. 44 § 4 kpa, dzień 24 października 2019 r. Tym samym siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody upłynął z dniem 31 października 2019 r. Z kolei przedmiotowe zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 5 grudnia 2019 r. a zatem określony w art. 141 § 2 kpa siedmiodniowy termin do jego wniesienia nie został zachowany.
Jednocześnie Minister podkreślił, że całkowicie bezpodstawne było ponowne przesłanie przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] października 2019 r. na adres J. R.. Zdaniem Ministra, w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczenie nadanej przez Wojewodę dnia 7 października 2019 r. przesyłki poleconej uznać należało za dokonane zgodnie z art. 44 § 4 kpa. Ponadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji powtórnego doręczenia. Przy czym okoliczność długotrwałego przebywania adresata poza domem – zaplanowany pobyt w sanatorium nie zwalniała go z obowiązku poinformowania o tym organu (art. 41 § 1 kpa), który wtedy kierowałby wszelką korespondencję na adres tymczasowy strony, w innym wypadku aktualny pozostawał adres dotychczasowy pod który wysłane i skutecznie doręczone w dniu 24 października 2019 r. zostało kwestionowane postanowienie organu wojewódzkiego (art. 41 § 2 kpa).
Organ II instancji zauważył również, że możliwe było także ustanowienie przez J. R. pełnomocnika do prowadzenia sprawy lub pełnomocnika do doręczeń na czas nieobecności strony w miejscu stałego zamieszkania.
Minister przytoczył treść art. 134 kpa, art. 144 kpa oraz art. 141 § 2 kpa. Wskazał, że siedmiodniowy termin z art. 141 § 2 kpa do wniesienia zażalenia ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Nie jest więc dopuszczalne rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, gdyż skutkowałoby to rażącym naruszeniem art. 141 § 2 kpa i stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Skargę na postanowienie Ministra wniósł J. R., zarzucając organowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 kpa, art. 9 kpa i norm wynikających (per analogiam) z art. 12 kpa, poprzez błędne pouczenie skarżącego przez organ I instancji o sposobie postępowania w związku z niedochowaniem terminu do złożenia zażalenia z uwagi na pobyt w sanatorium, a następnie – wyciągnięcie z zastosowania się przez skarżącego do błędnego pouczenia negatywnych dla niego konsekwencji, a z najdalej idącej ostrożności procesowej również:
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 14 § 2 kpa i niezakwalifikowanie złożonej telefonicznie wobec organu I instancji prośby o ponowne doręczenie postanowienia, zawierającej informacje o przyczynach niedochowania terminu i stanowcze oświadczenie kwestionujące postanowienie Wojewody, jako wniosku o przywrócenie terminu, a ponadto również:
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 41 § 1 kpa, poprzez stwierdzenie, że skarżący miał obowiązek poinformować organ I instancji o wyjeździe do sanatorium na 21 dni, w sytuacji gdy taki wyjazd nie stanowi "Zmiany adresu" w rozumieniu art. 41 § 1 kpa.
Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. Ponadto odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia przez Wojewodę m.in. art. 8 i 9 kpa Minister stwierdził, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przysługuje na opisane postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i to jego prawidłowość podlega ocenie Sądu, a nie rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Organ podniósł, że jego rolą nie jest weryfikacja prawidłowości pouczenia (ustnego) udzielonego stronie przez Wojewodę, czy też odnoszenie się do niepodniesionych w zażaleniu zarzutów (a wyrażonych w skardze), lecz ocena sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji. Obowiązkiem Ministra było zatem zbadanie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności związanego z działaniami i zaniechaniami strony, dotyczącymi doręczenia skarżącemu pierwszej przesyłki zawierającej postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2019 r, oraz weryfikacja, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 44 § 4 kpa. W ocenie organu odwoławczego analiza dostępnej w sprawie dokumentacji dowodzi, że zaistniała tzw. fikcja doręczenia dookreślona szczegółowo w art. 44 kpa.
Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 58 kpa Minister wskazał, że pismo J. R. z dnia [...] grudnia 2019 r. opatrzone zostało nagłówkiem "zażalenie", a z jego treści nie wynika, aby strona wraz z wniesieniem tego pisma występowała równocześnie o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Rolą organu nie jest natomiast samodzielne ustalanie przedmiotu wniosku, czy też jego doprecyzowanie. To strona w złożonym podaniu ściśle określa zakres żądania, z którym występuje i tym zakresem organ jest związany. W konsekwencji Minister nie miał podstaw prawnych, by samodzielnie ustalać, czy w złożonym zażaleniu na postanowienie Wojewody strona nie zawarła również innych żądań w tym wniosku o przywrócenie terminu.
Ponadto niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 41 § 1 kpa. Stosownie bowiem do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy uczestnik postępowania przewiduje swoją dłuższą nieobecność, to powinien (zachowując należytą dbałość o własne interesy) zorganizować odbiór kierowanej do niego korespondencji np. poprzez udzielenie właściwego pełnomocnictwa. Uniknięcie przez stronę ewentualnych komplikacji związanych z pobytem poza miejscem zamieszkania jest możliwe także poprzez powiadomienie o tym fakcie organu i podanie adresu, pod który w czasie może być przesyłana korespondencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Według art. 141 § 1 i 2 kpa zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Z kolei w myśl art. 134 w zw. z art. 144 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu [...] października 2019 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie orzeczenia Prezydium Państwowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1961 r., nr [...], o przejściu z mocy prawa na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 10 ha, położonego we wsi [...], gromada [...], stanowiącego własność W. R.. Przesyłka polecona zawierająca to postanowienie, skierowana do J. R., została prawidłowo dwukrotnie awizowana w dniach 10 października 2019 r. i 18 października 2019 r. (zawiadomienia pozostawiono w skrzynce pocztowej adresata), po czym została zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie przesyłki przez adresata.
Zatem za dzień odbioru korespondencji uznać należy ostatni dzień przysługujący J. R. na odbiór korespondencji w urzędzie pocztowym, tj. 24 października 2019 r. – stosownie do treści art. 44 § 4 kpa. Natomiast ponowne przesłanie przez Wojewodę J. R. ww. postanowienia, doręczonego dnia 2 grudnia 2019 r., nie mogło wywołać skutków procesowych bowiem pierwsze skuteczne doręczenie korespondencji nastąpiło jak wyżej wskazano w dniu 24 października 2019 r. i od tego dnia należy liczyć siedmiodniowy termin zawity na złożenie zażalenia. Jednocześnie wskazana w skardze okoliczność zgłoszonej przez skarżącego, w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu wojewódzkiego, prośby o ponowne doręczenie skarżącemu postanowienia z dnia [...] października 2019 r. nie może być traktowana jako wniosek o przywrócenie terminu. Zasadą jest bowiem, iż wnioski procesowe strona zgłasza do organu na piśmie, zresztą organ nie wskazał na fakt zgłoszenia przez skarżącego takiej prośby.
Dodatkowo w aktach administracyjnych sprawy nie ma również stosownej notatki urzędowej potwierdzającej okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Przy czym okoliczność, że skarżący w dniach 7-28 października 2019 r. przebywał na zaplanowanym pobycie leczniczym w sanatorium nie mogła stanowić uzasadnionej przyczyny doręczenia mu ponownie skierowanej do niego przez organ wojewódzki korespondencji uprzednio zwróconej i prawidłowo awizowanej. Zauważyć bowiem należy, iż pobyt leczniczy w sanatorium jest działaniem zaplanowanym i nie stanowi zdarzenia losowego nagłego, którego strona nie mogła przewidzieć. W orzecznictwie sądowym można wskazać następujące przykłady okoliczności faktycznych, które nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu np. dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Wa 1329/01, niepubl.), zwolnienie lekarskie od pracy (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1243/97, LEX nr 36 902), oczekiwanie na poradę radcy prawnego (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1219/96), niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw (postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2000 r., SA/Sz 1117/99, niepubl.), nieznajomość prawa (wyrok NSA z dnia 6 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 153/97, LEX nr 37127), zawinienie pełnomocnika strony w uchybieniu terminu (post.
NSA z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 3122/02, niepubl.), nieprawidłowości organizacyjne danej jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt IV SA 1340/99 Lex 54141). Wobec tego należycie dbająca o własne interesy strona przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania powinna ustanowić pełnomocnika w sprawie lub do doręczeń lub też wskazać organowi czasowy adres do doręczeń. Brak inicjatywy skarżącego w tej kwestii stanowi jego ryzyko w sytuacji zaistniałej w sprawie, gdzie z powodu nieobecności adresata w miejscu stałego zamieszkania korespondencja została skutecznie doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego z art. 44 § 4 kpa.
Zatem nie ma możliwości ponownego procesowego doręczenia takiej korespondencji i otwarcia na nowo terminu do dokonania czynności procesowych. Korespondencję taką na prośbę strony organ może doręczyć ponownie jedynie informacyjnie. W okolicznościach sprawy na uwadze należy mieć również fakt, że J. R. w sanatorium przebywał do 28 października 2019 r. a więc po powrocie do domu miał jeszcze 3 dni (do 31 października 2019 r.) na złożenie w terminie przedmiotowego zażalenia, które z ostrożności procesowej powinien złożyć a czego musiał być świadomy – co potwierdza sam skarżący w treści złożonej skargi, wskazując na przeprowadzoną, niezwłocznie od powrotu z sanatorium, rozmowę telefoniczną z pracownikiem urzędu wojewódzkiego podczas której stwierdził, iż chce się odwołać od postanowienia Wojewody.
W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko Ministra, że przesyłka zawierająca postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2019 r. została skutecznie doręczona J. R. w dniu 24 października 2019 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego z art. 44 § 4 kpa. W efekcie siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 31 października 2019 r. Zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie zostało przez niego nadane za pośrednictwem poczty do organu odwoławczego 5 grudnia 2019 r. (pieczęć poczty na kopercie), a więc bezsprzecznie po upływie siedmiodniowego terminu określonego w art. 141 § 2 kpa.
W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W sytuacji, gdy zażalenie strony zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej przepisu art. 134 kpa (organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania). Przepis ten stosuje się również do zażaleń na postanowienia w związku z art. 144 kpa, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń zastosowanie mają odpowiednie przepisy dotyczące odwołań. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest zależne od swobodnego uznania organu odwoławczego. Rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu zawitego z art. 141 § 2 kpa, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego, a zatem korzystającego z ochrony trwałości.
Po upływie terminu do wniesienia zażalenia postanowienie organu pierwszej instancji staje się ostateczne, a wniesione zażalenie jest z mocy prawa bezskuteczne i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu, stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2402/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, Minister dokonał prawidłowych ustaleń, procedował w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy kpa.
Skoro w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny organu odwoławczego była jedynie kwestia zachowania terminu do wniesienia zażalenia, nie mogą odnieść skutku zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące prawidłowości czynności podejmowanych przez organy obu instancji w ramach postępowania administracyjnego. Zatem Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia merytorycznej kontroli postanowienia organu I instancji. Przeszkodą do przeprowadzenia takiej oceny było to, że skarżący wniósł zażalenie od tego postanowienia z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Kontrola sądu ograniczyła się do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia, tj. zbadania czy faktycznie skarżący złożył zażalenie po terminie, o jakim mowa w art. 141 § 2 kpa, oceny prawidłowości doręczenia postanowienia organu I instancji i ustalenia czy organ w treści postanowienia pouczył stronę o terminie i sposobie złożenia zażalenia oraz czy został złożony do organu ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jak wyżej zaznaczono powyższa ocena Sądu wskazuje, że Minister nie naruszył przepisów prawa wydając zaskarżone postanowienie.
W przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Ministra przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.