Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku U. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości z obrębu nr [...], karta mapy nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...], ujętej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wpisanej w Kw nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości z obrębu nr [...], karta mapy nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...], ujętej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wpisanej w Kw nr [...].
Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku U. B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.
Od powyższej decyzji U. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła pominięcie faktu, że pomiędzy skarżącą, a Skarbem Państwa oraz Gminą Miasto [...] toczy się spór sądowy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W jej opinii Skarb Państwa został bezpodstawnie wpisany jako właściciel spornej nieruchomości (zgodnie z wpisami w Kw) na podstawie wniosku z [...] kwietnia 1975 r. oraz zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lutego 1975 r. (a nie jak Minister wskazał z [...] maja 1979 r.). Dokumenty te nie są związane z żadnym postępowaniem sądowym, które dotyczyłoby ww. nieruchomości, a w szczególności postępowaniem o przedawnienie (zasiedzenie), które było wymagane przez akt prawny przywołany przez Ministra, tj. dekret z dnia 28 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z dokumentów w sprawie nie wynika, aby ww. akt prawny miał zastosowanie wobec sporej nieruchomości.
Wobec tej nieruchomości nie toczyły się postępowania wywłaszczeniowe bądź inne sądowe o tożsamym skutku. Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] maja 2014 r. (w aktach sprawy) przyznał, że nie ma możliwości wskazania podstawy prawnej i faktycznej nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Dalej skarżąca wskazała, że w realiach rozpoznawanej sprawy wywodzi swój interes prawny z tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości. Skarżąca pozostaje jedynym spadkobiercą l. F., który dotychczas był ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości. Interes prawny skarżąca również wywodzi z toczącego się sporu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wskazała również, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że Minister błędnie pominął, że może samodzielnie podważyć zgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe, co wyczerpuje przesłanki z art. 105 § 1 kpa i skutkuje umorzeniem postępowania w sprawie.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji.
Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.
Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa. W jego świetle stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności.
Należy podkreślić, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Cechą interesu prawnego jest jego konkretność, indywidualność, aktualność i obiektywna sprawdzalność.
W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy wnioskodawczyni wykazała, że ewentualne postępowanie nadzorcze w sprawie komunalizacji nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], dotyczy jej interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W ocenie Ministra w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których stwierdzono, że skarżąca nie wykazała tytuł prawnorzeczowego do mienia objętego komunalizacją, tj. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...]. Analiza dowodów zgromadzonych przez organ nadzoru, w tym: decyzji komunalizacyjnej oraz stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z [...] maja 1979 r., pisma Sądu Rejonowego [...] w [...] [...] Wydziału [...] z [...] września 2019 r., a także treści Kw nr [...] i [...] nie potwierdza posiadania przez skarżącą legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r.
Po pierwsze - jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, tj. 27 maja 1990 r.
Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.
Z zapisów umieszczonych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wynika, że w rubryce "oznaczenie nieruchomości: księgowo-wieczyste" naniesiono Kw nr [...]. Zatem działka nr [...] wpisana była w tej księdze wieczystej. Jak szczegółowo wyjaśnił Sąd Rejonowy [...] w [...] [...] Wydział [...] działka nr [...] (której dawny numer to [...]) figurowała w Kw nr [...], a jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Podstawę ujawnienia Skarbu Państwa stanowiło zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z [...] maja 1979 r. w którym wskazano, że nieruchomości [...] [...] (m.in. działka nr [...]) przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że na podstawie wniosku z [...] lutego 1992 r. działka nr [...] została odłączona z Kw nr [...] i przeniesiona do Kw nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasta [...]. Na potwierdzenie powyższego Sąd przesłał przy piśmie z [...] października 2019 r. ww. zaświadczenie. Ponadto ustalone zostało, że wskazana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] Kw nr [...] została założona [...] września 1979 r., co wynika z treści samej księgi.
Po drugie - analiza Kw nr [...] nie wykazuje w żaden sposób, iżby skarżąca legitymowała się również obecnie tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Minister zauważył, że w przypadku, gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale lI. Wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) – dalej zwanej "ukwh" domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ukwh ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się sporów o własność.
Zatem organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa i muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ukwh jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. w postępowaniu o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub z powództwa 0 ustalenie na podstawie art. 189 kpc.
Powyższe ustalenia wykazują w sposób jednoznaczny, że na dzień komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr 169 nie stanowiła własności skarżącej. Co więcej skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej jej tytuł prawny do ww. działki zarówno na dzień komunalizacji, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, czy też obecnie.
Odnosząc się do informacji o toczącym się sporze o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - z czego strona wywodzi swój interes prawny – Minister wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Ewentualne oczekiwanie przez stronę, aby to organ dowodził, że skarżąca wykazuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie może odnieść zakładanego skutku.
Minister zauważył, że w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania, czy to stanu prawnego danej nieruchomości, zasiedzenia nieruchomości, wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, weryfikacji innej decyzji administracyjnej, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, sprostowania zapisów księgi wieczystej, czy też wreszcie dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Wszystkie te kwestie mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań prowadzonych przed innymi organami administracji publicznej lub sądami i w odrębnym trybie.
Fakt podejmowania przez wnioskodawczynię próby odzyskania spornej nieruchomości, tak samo jak jej przeświadczenie, że posiada przymiot strony nie świadczy o istnieniu interesu prawnego. Organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach, czy stawianych hipotezach, tak jak na przeświadczeniach towarzyszących osobie zainteresowanej, które nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy ani w dokumentach. Przeświadczenie osoby zainteresowane] o tym, że posiada przymiot strony świadczy jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.
Zatem dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok ustalający prawo własności skarżącej do spornej nieruchomości, dopóty dywagacje strony na temat bezpodstawnego wpisania Skarbu Państwa jako właściciela tejże nieruchomości pozostaje traktować jako dowolne i niepoparte dokumentacją dowodową.
Odnosząc się natomiast do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów Minister wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organ nie poddał kontroli decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na brak w ogóle podstaw do zainicjowania postępowania nadzorczego przez osobę nie wykazującą się przymiotem strony. Tym samym podniesione zarzuty nie dotyczą przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.
Podsumowując Minister wskazał, że umorzenie postępowania nieważnościwego na podstawie art. 105 § 1 kpa było w niniejszej sprawie obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania warunkująca jego umorzenie wynikać może zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Za podmiotową przyczynę umorzenia uznaje się brak legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (brak przymiotu strony). W niniejszej sprawie po wszczęciu postępowania administracyjnego ustalony został brak wykazania się przez stronę interesem prawnym umożliwiającym - zgodnie ze złożonym wnioskiem - załatwienie sprawy, co do istoty.
Minister zauważył, że zarówno zaskarżona, jak i niniejsza decyzja Ministra SWiA nie wyłączają dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli strony) stanu prawnego spornej nieruchomości.
Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2020 r. U. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 kpa w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r.;
2) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. wskutek błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy komunalizacyjnej, polegającej na błędnym uznaniu, że w dacie wejścia w życie ustawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia przejścia spornej nieruchomości na własność gminy, tj. przyjęcia, że nieruchomość ta 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) podczas, gdy wskazana nieruchomość stanowiła mienie prywatne poprzedników prawnych skarżącej;
3) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i nierozważnie od kiedy i na jakiej podstawie Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej spornej nieruchomości jako właściciel, a także poprzez brak wystąpienia do Służby [...], co było konieczne w celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji;
4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz zaniechanie uchylenia błędnej decyzji Ministra po ponownym rozpatrzeniu sprawy w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w chwili jej wydania nieruchomość będąca jej przedmiotem nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy;
5) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania podczas, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję, co byłoby równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej i wydaniem decyzji, co do istoty sprawy;
6) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa od 2 kwietnia 1975 r. i tym samym z mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy stała się własnością gminy, podczas gdy w dacie 2 kwietnia 1975 r. oraz dacie wejścia w życie ustawy prawo własności nieruchomości należało do poprzednika prawnego skarżącej, a w konsekwencji w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie należała ona do Skarbu Państwa;
7) art. 3 ust. 1 ukwh polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu, że organ nie jest uprawniony do wydania orzeczenia w oparciu o fakt wzruszenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdy tymczasem okoliczność taką powinien był uwzględnić;
8) art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r.;
9) art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1, a także art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia istnienia po stronie Skarbu Państwa przesłanki do nabycia spornej nieruchomości; ewentualnie: 10) art. 28 w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy interes prawny wynika wprost z faktu, że rości sobie ona prawa do nieruchomości stanowiącej skomunalizowane mienie, albowiem obecnie z udziałem skarżącej prowadzone jest postępowanie w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty U. B. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej uzasadnione jest treścią uchwały Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt Ill CZP 46/07. Postępowanie nieważnościowe powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem cywilnym zmierzającym do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w tym uzgodnienia stanu prawnego księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie wniosek U. B. o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w Kw nr [...].
Trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że stroną postępowania komunalizacyjnego – zgodnie z art. 28 kpa. – jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto, stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który wykazał, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, który to tytuł wyklucza jej komunalizację. Te same zasady dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tylko bowiem podmiot, który wykaże, że 27 maja 1990 r. służył mu do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy wykluczający jej skomunalizowanie, gdyż nie była ona własnością ogólnonarodową, może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania.
Zgodzić należało się z Ministrem, że takiego warunku nie spełniła skarżąca U. B., która nie wykazała, że 27 maja 1990 r. ona lub jej poprzedniczka prawna – I. T. legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.
Z treści pisma sądu wieczystoksięgowego z [...] września 2019 r. i treści Kw nr [...] wynika, że [...] września 1979 r. dla działki nr [...] (dawny nr [...]) została założona księga wieczysta (papierowa) nr [...]. W księdze tej ujawniono Skarb Państwa jako właściciela tej nieruchomości. Podstawę wpisu Skarbu Państwa stanowiło zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1979 r. stwierdzające nabycie spornej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wpis Skarbu Państwa do działu II księgi wieczystej nr [...] został dokonany na wniosek z [...] sierpnia 1979 r. i nastąpił [...] września 1979 r. Obecnie sporna nieruchomość figuruje w Kw nr [...] i jako jej właściciel ujawniona jest od [...] lutego 1992 r. Gmina Miasto [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] września 1991 r.
Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że brak po stronie skarżącej tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji skutkuje tym, że nie ma ona legitymacji prawnej i nie może być zaliczona do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania komunalizacyjnego. Nie może bowiem wywieść żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 Kpa.
Skoro Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął na wniosek U. B. postępowanie nadzorcze celem wyjaśnienia kwestii istnienia po jej stronie interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego, to wobec ustalenia braku u wnioskodawczyni legitymacji do bycia stroną postępowania nadzorczego zasadnie umorzył postępowanie nieważnościowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Skoro U. B. nie legitymowała się statusem strony tegoż postępowania, to prowadzenie postępowania na jej wniosek, co do istoty sprawy, stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy było potwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości państwowej, oznaczonej jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]). Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego oraz lokalnych przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia z 27 maja 1990 r., którego właścicielem był Skarb Państwa i które było we władaniu określonych w tym przepisie podmiotów. Treść powyższego przepisu (art. 5 ust.
1) determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażana tą drogą właściwa gmina. W postępowaniu tym mogły brać udział inne podmioty, które wykazały, że w dacie komunalizacji mienie to do nich należało lub służyło im (art. 11 ustawy) lub które korzystały z tego mienia (art. 12 ustawy), w tym również podmioty, które legitymowały się w dacie komunalizacji tytułem własności do mienia objętego postępowaniem komunalizacyjnym.
Wbrew temu co twierdzi skarżąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie było rozstrzyganie sporów o własność nieruchomości. Skoro Skarb Państwa legitymował się tytułem własności do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] (zaświadczeniem z [...] maja 1979 r. potwierdzającym stan prawny tej nieruchomości), to Wojewoda [...] miał podstawy do traktowania spornego mienia jako mienia państwowego. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne, stąd skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczącego się z jej powództwa postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej spornej nieruchomości przeciwko gminie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 644/11). Postępowanie komunalizacyjne nie służyło do rozstrzygania sporów, co do własności mienia.
Ponadto osoba, która nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia nie może skutecznie powoływać się na naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż przepis ten odnosi się do ochrony prawa własności, a to przysługuje gminie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1173/11).
Z prezentowanego w sprawie przez U. B. stanowiska wynika, że kwestionuje ona w istocie legalność zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, a przez to podstawę prawną nabycia przez Państwo spornej nieruchomości w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Sąd zwraca uwagę, że kwestia ta nie wiąże się ze skutkami samej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 1991 r., która jedynie potwierdza transfer prawa własności pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi. Rozstrzyganie sporów o własność należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z drugiej strony sądy powszechne związane są ostateczną decyzją komunalizacyjną i w sprawach cywilnych nie rozstrzygają o przesłankach komunalizacji.
W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest tok rozumowania skarżącej sprowadzający się do tego, że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, wbrew wpisowi w księdze wieczystej, mógłby ustalać jaki był 27 maja 1990 r. rzeczywisty stan prawny spornego gruntu. Takie stanowisko prowadziłby do podważenia sensu instytucji ksiąg wieczystych jako publicznego rejestru urzędowego i skutków prawnych wpisów ujawnionych w dziale II takiej księgi. Obalenie przewidzianego w art. 3 ukwh domniemania jest bowiem możliwe tylko w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (por. postanowienie SN z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10).
Ocena prawidłowości wpisów w księdze wieczystej należy do wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania w postępowaniu administracyjnym prawidłowości wpisów w księdze wieczystej i do obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ukwh). Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1064/04; wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1823/11; wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11).
Sąd orzekający w niniejszym składzie uważa, że nie można wykorzystywać postępowania komunalizacyjnego do uzgodnienia treści księgi wieczystej. Na tego typu działanie był właściwy czas przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Wszelkie spory o prawa do rzeczy nieruchomej wpisane 27 maja 1990 r. w dziale II księgi wieczystej pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Właściwy wojewoda nie bada bowiem tego, czy własność Skarbu Państwa opiera się na właściwym tytule prawnym i czy prawo to zostały prawidłowo wpisane do księgi wieczystej. Postępowania prowadzone w trybie art. 5 ust. 1 ustawy i art. 10 ust. 1 ukwh są postępowaniami odrębnymi i nie są względem siebie konkurencyjne. W postępowaniu komunalizacyjnym organ jest związany prawomocnym wpisem w księdze wieczystej, czy też prawomocnym wyrokiem wydanym w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 10 ust. 1 ukwh. Sąd powszechny, prowadzący postępowanie uzgodnieniowe jest natomiast związany ostateczną decyzją komunalizacyjną.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zgodna z prawem, a podnoszone przez U. B. w skardze zarzuty nie były skuteczne.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.