Uzasadnienie
P. S. [1], G. S. i P. S. [2] (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 46/13, mocą którego Sąd uwzględnił skargę ich poprzednika prawnego – W. S. na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" o pow. [...] m2, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz wymierzenia już raz przez Sąd grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ wciąż pozostaje w bezczynności. Prezydent decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] wprawdzie ustalił odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, jednak do dnia dzisiejszego nie załatwił sprawy w odniesieniu do pozostałego gruntu, mimo że pismem z [...] czerwca 2018 r. powiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym uzyskaniu operatu szacunkowego.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazali, że mimo zebrania całości materiału dowodowego postępowanie nie zostało zakończone, wobec czego ponieśli oni realną stratę polegającą na braku możliwości dysponowania środkami pieniężnymi, należnymi im wskutek przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wieloletni czas trwania postępowania i niczym nieuzasadniona bezczynność organu wywołuje przy tym u skarżących poczucie krzywdy, gdyż ponoszą realną szkodę nie tylko w uzyskaniu należnego im odszkodowania, ale również możliwości otrzymania odsetek, które mogliby uzyskać z lokat bankowych.
Otrzymane odszkodowanie mogliby również przeznaczyć na realizację własnych celów życiowych, wynikających z ich wieku i stanu zdrowia. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej stanowić będzie zatem dla skarżących namiastkę rekompensaty za brak możliwości dysponowania odszkodowaniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zauważył, że decyzją z [...] marca 2015 r. ustalono już odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Następnie w celu uzupełnienia materiału dowodowego, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny pozostałej części ww. gruntu o pow. [...] m2. Pismem z [...] stycznia 2020 r. poinformowano pełnomocnika skarżących o możliwości zapoznania się ze sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym. Ponadto w dniu [...] stycznia 2020 r. wystąpiono do Ministerstwa Finansów o wydanie zaświadczenia, czy przedmiotowa nieruchomość była objęta układem indemnizacyjnym zawartym pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi, a także, czy P. S. lub inne osoby otrzymały już odszkodowanie na podstawie takich umów. Wystąpiono również do Archiwum Państwowego w [...] o wydanie kopii dokumentów z akt nieruchomości oraz Biura [...] dotyczących ww. gruntu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 4 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 46/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. S. na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 4 marca 2013 r. wraz z uzasadnieniem wpłynął do organu w dniu [...] maja 2013 r. (data z prezentaty organu), zaś akta administracyjne wpłynęły w dniu [...] maja 2013 r. (wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 45/13). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu [...] lipca 2013 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do [...] czerwca 2020 r., organ administracji publicznej nie załatwił w całości przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem.
Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z [...] grudnia 2019 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z 4 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 46/13. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi grzywny.
Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 4 marca 2013 r., okoliczność że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 8 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 48/14 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 1000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie załatwił w całości wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 4000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił okoliczność, że decyzją z [...] marca 2015 r. Prezydent ustalił już odszkodowanie za dwie działki obejmujące dawną nieruchomość [...] o łącznej pow. [...] m2, zaś do rozpoznania pozostała część wniosku odnosząca się do jednej działki o pow. [...] m2.
Dodatkowo Sąd wziął pod uwagę, że niniejsze postępowanie od [...] grudnia 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. było zawieszone (stosowanie zaś do art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie), a następnie na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Oczywiście przywołane powyżej okoliczności nie zwalniały organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku w terminie, jednakże musiały być uwzględnione przy gradacji nakładanej z tego tytułu grzywny.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z 4 marca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 46/13, do dnia wniesienia skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, organ działał opieszale i podejmował nieliczne czynności w dużych odstępach czasu. I tak, do dnia [...] marca 2015 r., kiedy to wydał częściową decyzję odszkodowawczą, uzyskał jedynie opinię geodezyjną z [...] lutego 2014 r., zaś po wydaniu tej decyzji podjęto zaledwie sześć czynności, tj. wystąpiono o aktualizację operatu szacunkowego z [...] września 2014 r. (aktualizacja ta nosi datę [...] czerwca 2016 r.); uzyskano dwie nowe wyceny przedmiotowej nieruchomości noszące datę [...] czerwca 2017 r. i [...] września 2019 r., zaś w dniu [...] stycznia 2020 r. wystąpiono do Ministerstwa Finansów o wydanie zaświadczenia, czy przedmiotowa nieruchomość była objęta układem indemnizacyjnym zawartym pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi, a także, czy P. S. lub inne osoby otrzymały już odszkodowanie na podstawie takich umów oraz do Archiwum Państwowego w [...] i Biura [...] o wydanie dokumentów dotyczących ww. gruntu. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 4 marca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Za niezasadne jednak Sąd uznał żądanie przyznania na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej. Przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie organ mimo nałożenia już raz na niego grzywny za niewykonanie wyroku nadal nie zakończył w pełni postępowania zainicjowanego wnioskiem o ustalenie odszkodowania to jednak, właśnie po poprzednim wyroku, wydał już częściową decyzję odnośnie do wniosku skarżących co do jednej z nieruchomości (nieruchomości [...] o łącznej pow. [...] m2), zaś do rozpoznania pozostała część wniosku odnosząca się do jednej działki o pow. [...] m2. Zwrócić należy uwagę, że organ oczekuje na nadesłanie dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, która do dnia przekazania niniejszej skargi Sądowi, jeszcze do organu nie wpłynęła.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.