Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 4 maja 2023 r., Nr KO-93/4103/51/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 570) oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 390), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2022r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką H. M., utrzymał tę decyzję w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. Kierownik GOPS w [...] - działająca z upoważnienia Wójta Gminy [...] - odmówiła przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką - H. M..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył treść przepisów regulujących zasady i tryb przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że z dołączonego do wniosku orzeczenia wynika, że niepełnosprawność Pani H. M. powstała po ukończeniu 71 roku życia, co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w powołanym art. 17 ust. Ib. Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 wskazał wprawdzie, że przepis art. 17 ust. Ib ustawy jest niezgodny z Konstytucją, jednak nie stwierdził on utraty mocy obowiązującej tego przepisu.
Skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest więc uchylenie tego przepisu i jego brzmienie cały czas jest identyczne. Wyrok TK w sprawie K 38/13 nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Nadal więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest m.in. od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Od powyższej decyzji odwołała się A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wskazało, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 4 sierpnia 2022 r. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...].02.2008r. zaliczające H. M. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...].11.2007r., a znaczny stopień datuje się od [...].01.2008r., czyli niepełnosprawność powstała w 71 roku życia.
Został przeprowadzony wywiad środowiskowy. W tym czasie przy niepełnosprawnej była obecną zamieszkująca w tym samym domu jej wnuczka D. O., która karmiła babcię. Oświadczyła, że jej ciocia, A. S. już drugi tydzień nie przyjeżdża do swojej mamy z powodu zachorowania na covid (w aktach znajduje się zaświadczenie lekarskie). Kolejny wywiad środowiskowy ze skarżącą został przeprowadzony [...].09.2022r. Skarżąca złożyła obszerne wyjaśnienia co do zakresu świadczonej matce opieki.
Mama zamieszkuje w m. [...] w odległości ok. 5 km od Skarżącej. Mieszka w domu jednorodzinnym w którym mieszka również wnuczka D. O. wraz z mężem i trojgiem dzieci (4, 12 i 15 lat). W razie potrzeby wnuczka zajmuje się babcią, która ma 87 lat, w ciągu dnia oraz w nocy, ponieważ Skarżąca na noc wraca do swojego domu. Skarżąca nie ma orzeczenia o niepełnosprawności ani przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy. Mama w 2007r. przeszła [...]. Pozostaje pod opieką lekarza rodzinnego w [...] - wizyty odbywają się w domu w zależności od potrzeby. Recepty przepisuje lekarz rodzinny. W trakcie wywiadu Skarżąca przyznała, że mama czasami zostaje sama, wtedy zajmuje się nią [...]. Skarżąca jeździ do mamy na godz. 8.00, myję mamę, przebiera z pampersa, sadza mamę na toaletę przenośną, robi toaletę poranną, potem przygotowuje śniadanie, szykuję obiad - miksuje wszystkie posiłki, mama w tym czasie odpoczywa, ogląda telewizję, ok. 13.00-14.00 podaje mamie obiad, mama wymaga karmienia - nie zje samodzielnie, bo ma trudności z przełykaniem.
Po obiedzie mama idzie na dwugodzinną drzemkę i w tym czasie Skarżąca wraca do siebie: szykuje obiad dla męża, sprząta, robi zakupy. Ok. 16.00 wraca do mamy, podaje mamie podwieczorek, ewentualnie pierze. Około godz. 18.00-19.00 podaje mamie kolację i wraca do domu ok. 20.00-21.00. W czasie, gdy Skarżąca jest chora, lub gdy Skarżąca ma swe sprawy do załatwienia mamą opiekuje siostra [...]. Skarżąca ukończyła szkołę zawodową przy [...] w specjalności [...], potem tam pracowała w latach 1978-1992. W tym czasie przebywała dwa razy na dwuletnich urlopach wychowawczych.
Następnie w latach 1993-1994, 1996 pracowała w Przedsiębiorstwie [...] w [...]. W 1995r. urodziła trzecie dziecko. W latach 1997-1998 pracowała w zakładzie krawieckim jako szwaczka. W latach 1998-1999 pracowała w spółce [...] oddział w [...]. Powodem rozwiązania zatrudnienia było rozwiązanie się spółki, w której pracowała. Następnie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Miała oferty pracy, poszła na dni próbne, ale nie odpowiadała jej ta praca i odmawiała. Od tamtej pory już nie pracowała, ponieważ jej najmłodsze dziecko (ur. w 1995r.) było chorowite i musiała się nim zajmować.
Zostały przeprowadzone także wywiady z pozostałymi siostrami Skarżącej. Z wywiadu wynika, że D. C. (lat 66) jest emerytką i zamieszkuje w odległości ok. 5 km od swojej matki, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Oświadczyła, że sporadycznie odwiedza matkę i wspiera ją na tyle, na ile pozwala jej czas i finanse. B. W. (lat 64) mieszka w [...], utrzymuje się z renty rodzinnej ([...]zł.), nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Oświadczyła, że utrzymuje kontakt z matką w miarę swoich możliwości.
SKO rozpoznając sprawę wskazało na przepisy dotyczące nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 390) - zwanej dalej ‘ustawą’ lub ‘u.ś.r.’. Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. Ib u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt. K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia TK. W świetle powyższego organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarżąca jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Kolegium nie kwestionuje także faktu, że Skarżąca opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, jednak po analizie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki.
Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek innej pracy. Opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić wyłączną przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, albowiem świadczenie to ma zrekompensować osobie sprawującej opiekę utratę dotychczas uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem - gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Taka sytuacja w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zaistniała.
W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną opieką. Przede wszystkim Skarżąca nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia, skoro - jak wynika z akt - była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem opieki nad matką, Ostatnie zatrudnienie miało miejsce w 1999r., czyli 24 lata temu - stan ten miał więc charakter trwały, a nie tylko chwilowy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - z uwagi na wieloletnią bierność zawodową Skarżącej organ uznał, że sprawowana opieka nad matką stanowi rzeczywistej i jedynej przyczyny niepodejmowania zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że Skarżąca nie zamieszkuje z matką, przyjeżdża do niej dwa razy dziennie. Rano przyjeżdża około 8.00, wykonuje z mamą poranną toaletę, przygotowuje śniadanie. Potem szykuje obiad, mama w tym czasie odpoczywa, ogląda telewizję, ok. 13.00-14.00 podaje mamie obiad. Po obiedzie mama idzie na dwugodzinną drzemkę i w tym czasie Skarżąca wraca do swojego domu - prowadzi tam wspólne gospodarstwo domowe z mężem. W domu Skarżąca szykuje obiad dla męża, sprząta, robi zakupy. Potem znów jedzie do mamy, podaje jej podwieczorek, następnie kolację, na noc podaje mamie leki nasenne i wraca do domu.
W ocenie Kolegium wykazane czynności opiekuńcze wobec matki wykonywane przez Skarżącą, nie są czynnościami tego rodzaju, by aż ją tak absorbowały aby nie mogła ona podjąć zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy choćby na pół etatu czy dorywczej. Poza tym w opiece może liczyć na pomoc swej siostry D. jak i bratanicy [...]. Zresztą Skarżąca potwierdziła te okoliczności. Z akt wynika że niepełnosprawną H. M. opiekuje się również wspólnie z nią zamieszkująca w jednym domu ze swoją rodziną wnuczka D. O., która - jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego - także zajmuje się swoją babcią z uwagi na fakt wspólnego zamieszkiwania w jednym domu: m.in. przygotowuje posiłki, karmi swoją babcię, zajmuje się babcią podczas nieobecności córek niepełnosprawnej. D. O. nie pracuje, a więc zazwyczaj przebywa w domu. Z dokonanych ustaleń wynika, że na noc p. [...] zostaje sama na parterze domu, Odwołująca wraca bowiem na noc do swojego domu - wiadomym jest więc, że w razie potrzeby to wnuczka świadczy babci pomoc.
Skarżąca sama zeznała w Kolegium: "Dziś mama została sama, nie byłam jeszcze u mamy, ale do mamy miała zajrzeć moja bratanica [...]". Oznacza to, że nie tylko Skarżąca opiekuje się swoją mamą, ale że opiekę tę sprawują również inni członkowie rodziny: siostra [...], a przede wszystkim, zamieszkująca wspólnie wnuczka niepełnosprawnej.
Organ wskazał nadto, że obie siostry S. nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności a na nich też ciąży ustawowy obowiązek opieki nad matką. Po ich stronie nie ma więc obiektywnych, niezależnych od ich woli przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnej matki. W sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób (dzieci), każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba.
Należy bowiem zauważyć, że obowiązek opieki nad rodzicami wynika z art. 129 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy i obciąża w równym stopniu wszystkie dzieci osoby niepełnosprawnej. W pierwszej kolejności obowiązek ten polega na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128 krio), a w przypadku osoby niepełnosprawnej- na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego (art. 135 § 2 krio). Wypełnianie tego ustawowego obowiązku nie łączy się z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to przysługuje bowiem tylko w takim wypadku, gdy konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia i nie ma możliwości podziału obowiązków w zakresie opieki z innymi osobami, także zobowiązanymi do sprawowania opieki.
Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem - tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba. Na realizację obowiązku alimentacyjnego nie ma wpływu odległość miejsca zamieszkania dorosłego dziecka od osoby niepełnosprawnej, będącej jego rodzicem.
Również praca zawodowa nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. To, że osoby pracują zawodowo, zamieszkują oddzielnie, wobec czego nie mogą osobiście sprawować opieki nad rodzicem, nie zwalnia ich z realizacji tego obowiązku. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek alimentacyjny nie musi oznaczać stricte sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, ale może on polegać na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź opłaceniu osoby trzeciej, która tą opiekę rodzicowi zapewni. Dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych.
W niniejszej sprawie Skarżąca ma rodzeństwo i nie zostało wykazane, aby nie było ono w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium Odwołująca jest w stanie - przy zaangażowaniu i pomocy swoich sióstr i bratanicy w sprawowanej opiece - podjąć aktywność zawodową, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy.
W ocenie Kolegium, przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego, ponieważ przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego. Kolegium Odwoławcze jednocześnie podkreśliło, że nie kwestionuje stanu zdrowia matki Skarżącej ani faktu, że Skarżąca wspomaga swoją matkę, jednakże zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako "wynagrodzenie" za świadczenie pomocy przez dziecko swoim starszym rodzicom - a taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uwzględnienia wniosku Skarżącej. Poza tym Skarżąca (ur. [...].02.1963r.) w dniu [...].02.2023r. osiągnęła już wiek emerytalny: ma skończone 60 lat i - jak wynika ze złożonego w dniu [...].04.20023r. oświadczenia - nabyła prawo do emerytury. Nadesłana przez organ I instancji 28.04.2023r. weryfikacja w systemie ZUS potwierdza zgłoszenie Skarżącej do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu emerytury.
Co prawda ustawodawca w art. 17 ust. 5 u.ś. r. nie wymienił wprost kryterium wieku (jego przekroczenia) jako podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to jednak, wskazane przez Kolegium orzecznictwo sądowadministracyjne wskazuje, że przyznanie Skarżącej prawa do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.
zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad matką wykluczającej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, wskazanych wyżej. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie utraty dochodu z pracy.
Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego.
Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani sią ono wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraty pracy. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach, ponieważ tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatycznie przyznawane, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun tę opiekę świadczy oraz bez badania zakresu koniecznej opieki.
Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie skarżącej i doszedł do wniosku, że w Jej przypadku z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy niepełnosprawnością matki skarżącej, a nie wykonywaniem pracy przez skarżącą, świadczenie nie może zostać przyznane.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej praktycznie całodobowa pomoc osoby najbliższej, o czym przesądza orzeczenie o niepełnosprawności. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba, która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu świadczonej pomocy, nie jest w stanie podjąć żadnej pracy.
Oczywiście warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop, gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb, to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu organ doszedł do niewadliwych wniosków o braku związku przyczynowego pomiędzy a rezygnacją lub nie podejmowaniem pracy. Z niezaprzeczonych ustaleń organu wynika, że skarżąca nie pracuje od 24 lat. Jak sama przyznała w swych zeznaniach pracowała wcześniej, następnie pozo wychowywała dzieci, potem próbowała pracować jednakże sama z tej pracy zrezygnowała gdyż jej si nie odpowiadała. Po 1999 r. w ogóle zaprzestała pracy. Organ powyższe ustalania dokonał na podstawie dowodu z przesłuchania Skarżącej, co oznacza, że dał mu wiarę, a co z kolei czyni niezasadnym zarzut wadliwego zebrania dowodów i oceny za nietrafny skoro ustalenia faktyczne organu znajdują potwierdzenie w dowodzie z zeznań samej zainteresowanej.
W konsekwencji trafny jest wniosek organu II instancji, że nie podejmowanie pracy nie jest związane z niepełnosprawnością matki. Nawiasem mówiąc, która to niepełnosprawność powstała znacznie później niż zaprzestanie pracy przez Skarżącą i z przyczyn leżących po stronie Skarżącej. Tymczasem jak się przyjmuje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związek pomiędzy nie podejmowaniem pracy a koniecznością opieki musi być aktualny i rzeczywisty. Przesłanki leżące u przyczyn nie podejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki a nie przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna musi być spowodowany koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2022 r., I SA/Gd 519/22, LEX nr 3455390). Skarżąca nie wykazała aby przyczyną nie podejmowania pracy była wyłącznie konieczność świadczenia ciągłej pomocy matce.
Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca nie poświęca całego swojego czasu na opiekę nad matką. Nie mieszka z nią, często wyręcza ją w tej opiece siostra czy bratanica które w miarę możliwości pomagają Skarżącej w tej opiece. Uzasadniony jest w tych okolicznościach wniosek, że de facto nie sama Skarżąca świadczy opiekę nad matką (choć ta jest przeważająca) ale z pomocą rodziny, która w zakresie niezbędnych potrzeb wyręcza Skarżącą w pewnych obowiązkach (zakupy, wożenie do lekarza, opieka w nocy). Sama zresztą Skarżąca te okoliczności potwierdziła i nie ma podstaw aby twierdzić, że jest inaczej.
Organ administracyjny ma obowiązek ustalania stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 9 kpa), jednakże nie pozbawia to strony inicjatywy dowodowej. W skardze brak jest przekonujących argumentów uzasadniających przyjęcie tezy o związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez Skarżącą a koniecznością opieki nad mamą.
Podkreślić należy, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Istotne jest aby nie podejmowanie pracy czy jej zaniechanie wynikało wyłącznie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2023 r., II SA/Gd 580/22, LEX nr 3481137). Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała ponieważ Skarżąca nie pracuje od 1999 r. a rezygnacja z pracy nie była wynikiem choroby matki, a ta miała miejsce znacznie później.
Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu Skarżąca, choć istotnie opiekuje się matką w podstawowym zakresie i codziennie, to jednak prowadzi swoje gospodarstwo domowe, pewien czas przeznacza na dojazdy do matki a nadto korzysta z pomocy rodziny. Świadczy to o tym, że tylko część czasu poświęca na opiekę nad matką.
Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. W przypadku Skarżącej choroba matki, nie była powodem rezygnacji z pracy gdyż tej pracy Skarżąca nie świadczyła w dacie kiedy matka uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności (14 listopada 2007 r.). Jej życie wskazuje, że z własnej woli przez ponad 20 lat nie podejmowała pracy zawodowej.
Powoływane w skardze wyroki sądów administracyjnych wskazujące na to, że wcześniejsze zrezygnowanie z pracy nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie dają podstaw do odmiennej, niż to uczynił organ, oceny stanu faktycznego tej sprawy. Oczywiście należy zgodzić się z tym poglądem gdyby w rzeczywistości Skarżąca podejmowała próby znalezienia pracy ale ostatecznie, na skutek niepełnosprawności matki, nie mogłaby zrezygnować z tych zamierzeń. W tej sprawie natomiast sytuacja jest zupełnie inna. Skarżąca od 1999 r. w ogóle nie pracowała i nie czyniła nawet żadnych starań aby po tej dacie znaleźć zatrudnienie – co sama przyznała. Nawet więcej, na datę wydawania decyzji przez organ II instancji miała przyznane świadczenie emerytalne, które w świetle przywołanego przez organ orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest traktowane na równi z wynagrodzeniem za pracę – jak chodzi o spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym, także i z tej przyczyny świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane. Doprowadziłoby bowiem do sytuacji w której skarżąca otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne – które się wzajemnie wykluczają.
Sąd co prawda nie podziela koncepcji organu, że skoro matka skarżącej ma 3 córki to wszystkie powinny się matką opiekować, ponieważ ciąży na nich wspólny obowiązekalimentacyjny wobec matki, a to z kolei wyklucza przyznanie świadczenia tylko jednej z nich. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód aby jedna z osób zobowiązanych do alimentacji poświęciła się opiece nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to aby jej przyznane było świadczenie pielęgnacyjne. W innym wypadku, w zasadzie w sytuacji w której osoba niepełnosprawna ma wiele dzieci (na których ten obowiązek alimentacyjny ciąży), nigdy nie mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Taka, jak to dokonał organ II instancji wykładnia jest wadliwa, gdyż pozbawia faktycznych opiekunów ustawowych osób niepełnosprawnych prawa do pomocy Państwa w opiece nad rodzicami. Z punktu widzenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, znaczenie ma przede wszystkim to kto z osób zobowiązanych pełni długotrwałą i ciągłą opiekę a nie to czy zobowiązani do alimentacji mogą się tą opieką podzielić.
Ma też rację Skarżąca, że w przypadku uzyskania prawa do emerytury, organ gdyby uznał, że istnieją przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powinien wezwać Skarżącą do zawieszenie prawa do jej pobierania. W tej jednak sprawie, skoro nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia, brak wezwania nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd w pełni podziela wywody organu II instancji co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjmuje jako własne wszystkie argumenty w tym zakresie zawarte w kwestionowanej decyzji. Data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia, w świetle wyrok T.K K 38/13 znaczenia przy ocenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sumując, zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ II instancji dotycząca sprawowanej przez Skarżącą opieki i braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki jest prawidłowa. Organ II instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zebrał w sposób wystarczający materiał dowodowy a jego ocena nie nosi cech dowolności. Tym samym nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.