Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z [...]czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
M. O. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem A. O., urodzonym w dniu [...]października 1987 r. Wnioskodawczyni przedłożyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...]marca 2016 r., nr [...], o zaliczeniu A. O. do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2017 r. Jako datę powstania znacznego stopnia niepełnosprawności wskazano 1 lutego 2016 r.
Uprzednio wskazaną decyzją z [...]czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta O. odmówił M. O. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem A. O. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej, a nie jest wyrejestrowaniem.
Odwołanie od powyższego orzeczenia wniosła M. O. Wskazała, że syn posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Wnioskodawczyni nie jest zatrudniona na podstawie jakiejkolwiek umowy o pracę, nie wykonuje innej pracy zarobkowej i o taką się nie ubiega. Od 1 lipca 2015 r. zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. W jej ocenie zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej prowadzi do uznania, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Twierdzenie organu, iż nie zrezygnowała z zatrudnienia jest sprzeczne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] czerwca 2016 r.
SKO uzasadniło, że forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł.
W niniejszej sprawie dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i dochód rodziny osoby wymagającej opieki za 2014 r., w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kryterium dochodowego. Za bezsporną należy uznać także okoliczność, iż syn odwołującej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – do 31 marca 2017 r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] marca 2016 r. Przeprowadzony wywiad potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad synem.
Stosownie do art. 3 pkt 19 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych utratą dochodu jest wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.).
Według powołanego uprzednio art. 14a ust. 1d przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Przy czym jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie skarżąca od 1 lipca 2015 r. zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, lecz brak jest informacji, że zawieszenie nastąpiło w oparciu o art. 14 a ust. 1d.
Wskazać należy, że nie każde zawieszenie działalności gospodarczej jest w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych utratą dochodu lecz tylko zawieszenie związane ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem. W innych przypadkach przez utratę dochodu z tytułu działalności gospodarczej należy rozumieć wyrejestrowanie działalności gospodarczej.
W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, gdyż wnioskodawczyni nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesiła.
Na powyższą decyzję M. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca uzasadniła, że nie jest zatrudniona na podstawie jakiejkolwiek umowy o pracę, nie wykonuje innej pracy zarobkowej i o taką się nie ubiega, a od 1 lipca 2015 r. zawiesiła prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. W jej ocenie przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą sądów administracyjnych wyrażoną, m.in. w wyroku: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2015 r., I OSK 216/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 lutego 2011 r., II SA/Ol 1023/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 2011 r., I SA/Wa 290/11, czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12.
W przedmiotowej sprawie spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki (występują niezbędne pozytywne i jednocześnie nie występują negatywne), od których zależy decyzja o przyznaniu świadczenia.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.
Organy obydwu instancji uznały, że przeszkodą do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, w oparciu o art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) – dalej: u.ś.r. – jest to, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, gdyż wnioskodawczyni nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ją zawiesiła.
Organ odwoławczy odwołał się przy tym do definicji utraty dochodu, zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r., błędnie wskazując na dodatek, że chodzi o art. 3 pkt 19 lit. e) u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f) u.ś.r. przez utratę dochodu rozumie się wyrejestrowanie pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenie jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.). Jak z tego wynika powołany przepis nie definiuje pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia", jakim posługuje się art. 16a ust. 1 u.ś.r., ale utratę dochodu. Definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia" ustawa nie zawiera. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. stanowi jedynie, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."
Na tle tego przepisu w orzecznictwie wskazuje się, że "Przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą" (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., I OSK 3117/14, LEX nr 2100696). Podobne stanowisko wyrażane było też w innych orzeczeniach NSA (zob. np. wyrok z 19.07.2016 r., I OSK 3099/14, LEX nr 2118110; wyrok z 24.08.2016 r., I OSK 174/15, LEX nr 2118729).
Zatem definicja utraty dochodu, zawarta w art. 3 pkt 23 lit f) u.ś.r., jest zupełnie nieprzydatna (nieadekwatna) do zrozumienia stanu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Jak wskazano wyżej, z punktu widzenia celu omawianego świadczenia istotne jest, czy rezygnacja z zatrudnienia lub rezygnacja z podjęcia zatrudnienia ma bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą.
W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że A. O. jest osobą "... legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", a M. O. sprawuje nad nim opiekę (czemu organy nie zaprzeczają), nie podejmując w związku z tym jakiegokolwiek zatrudnienia. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji, czy rezygnując z zatrudnienia lub nie podejmując go wyrejestrowała działalność gospodarczą, czy też ją jedynie zawiesiła.
Mając taką wykładnię przepisów na uwadze organ ponownie rozstrzygnie wniosek Marzeny Ogrodnik o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.