Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz K. L. i W. L. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], orzekł o ustaleniu na rzecz K. L. i W. L. odszkodowania w wysokości [...] zł za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. G., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. L., kwestionując wartość dowodową operatu szacunkowego oraz wysokość ustalonego na jego podstawie odszkodowania, w szczególności wycenę składników budowlanych. Ponadto K. L. zwrócił się o zwiększenie wskaźnika kosztów dokumentacji i nadzoru oraz naliczenia stosownego podatku VAT od składników budowlanych ujętych w przedmiotowym operacie.
Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania został sporządzony w dniu 12 lipca 2011 r. operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. K. (uprawnienia nr [...]), określający wartość spornej nieruchomości. Operat ten został uzupełniony aneksem z dnia 4 listopada 2011 r. Następnie przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. autorka operatu szacunkowego potwierdziła aktualność sporządzonego opracowania oraz udzieliła wyjaśnień co do wyliczenia wartości gruntu i składników budowlanych. W omawianym operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.
Po przeprowadzeniu analizy cen lokalnego rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne oraz analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, jednorodzinną i usługową w miejscowościach powiatu świdnickiego oraz po określeniu wartości współczynników korygujących dla nieruchomości porównawczych, wartość 1 m² gruntu obliczono na kwotę [...] zł. Tym samym wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł.
Z uwagi na znajdujące się na wycenianej nieruchomości składniki budowlane w postaci ogrodzenia składającego się z przęseł stalowych ocynkowanych zgrzewanych oraz siatki stalowej, lampy parkowej, utwardzenia składającego się z wjazdu z kostki brukowej i krawężników oraz utwardzenia z grysu i asfaltu z podbudową, a także reklamy, dokonano ich oszacowania w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wartość składników budowlanych oszacowano na kwotę [...] zł.
Oceniając w/w operat szacunkowy w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Minister stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wyboru nieruchomości porównawczych oraz wyceny składników budowlanych, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. wystąpił do autorki operatu szacunkowego o ustosunkowanie się do poniesionych zarzutów.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r., rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, iż w K. rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod usługi jest słabo rozwinięty. W badanym okresie tj. od sierpnia 2009 r. do czerwca 2011 r. nie odnotowano żadnej transakcji nieruchomości przeznaczonej wyłącznie pod usługi, natomiast zanotowane cztery transakcje dotyczyły sprzedaży działek przeznaczonych pod tereny mieszkalne i usługi, przy czym ceny tych działek kształtowały się od [...] zł/m² (działka położona ok. 1 km od drogi krajowej), [...] i [...] zł/m² za działki oddalone ok. 300 m od drogi krajowej oraz [...] zł/m² za działkę położoną ok. 900 m od drogi krajowej.
Biegła stwierdziła, iż wyliczona w wysokości [...] zł wartość 1 m² gruntu położonego w K., stanowiącego uprzednią własność K. L., przy lokalizacji gorszej niż K., przeznaczonego pod drogę, przy analizie gruntów kupowanych pod drogi na terenie województwa [...], uwzględniającej przeznaczenie gruntów, z których zostały wydzielone, nie jest zaniżona w stosunku do cen działek w obrocie prywatnym położonych na tym terenie, co wyceniana nieruchomość. Z przyczyn powyższych biegła nie znalazła podstaw do zmiany ceny za grunty położone w K. a przeznaczone pod drogi publiczne i przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Autorka operatu zaznaczyła, iż przy określaniu wartości gruntów, pod uwagę brany był fakt ich przeznaczenia (przed podziałem) w planie zagospodarowania przestrzennego, wyposażenie gruntów w infrastrukturę techniczną, ich położenie oraz funkcja gruntów sąsiadujących.
Ponadto rzeczoznawca majątkowy – w ocenie organu – prawidłowo uzasadniła zastosowanie przy wycenie dla aktualnego sposobu użytkowania § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
W odniesieniu do wyceny składników budowlanych Minister wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż wartość utwardzenia (grys + asfalt) znajdującego się w obrębie szacowanych działek w wysokości [...] określona została na podstawie biuletynu BCR.II - (II kwartał 2011r.), natomiast wartość utwardzenia – wjazdu z kostki brukowej (w wysokości [...] zł) w oparciu o ceny obiektów budowlanych zawartych w katalogu Scalone Normatywy do wycen budynków i budowli nr 96/2011. W załączeniu przesłano kserokopie wykonanych przez biegłą zdjęć utwardzenia z grysu i asfaltu, na których w m-cu styczniu widoczne już były kępy traw wyrastające z pokruszonego i popękanego utwardzenia, co świadczy o jego stanie technicznym.
W odniesieniu do podniesionej kwestii doliczenia podatku VAT od składników budowlanych znajdujących się na szacowanych działkach organ przyjął, iż określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny jest wartością nie obejmującą podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Natomiast koszty opracowania dokumentacji i nadzoru budowlanego przyjęto w wysokości 3% i uwzględnione zostały w wycenie.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. L. i W. L., zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie, jaka jest faktyczna wartość składników budowlanych utwardzenia (grys+asfalt),
- b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca dokonywał samowolnych zmian oraz poprawek,
- c) art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez uzasadnienie decyzji organu II instancji w sposób sprzeczny z rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji, pomimo utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji,
- d) art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie dokumentów niestanowiących materiału dowodowego w sprawie, tj. projektu budowlanego zjazdu do obiektów położonych na działce nr [...] w miejscowości K. oraz projektu czasowej organizacji ruchu na czas budowy zjazdu do obiektów położonych na działce nr [...] w w/w miejscowości,
- e) art. 80 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnej i obiektywnej analizy materiału dowodowego poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wyrażające się oparciem jedynie na operacie szacunkowym z pominięciem pozostałych dowodów, np. kosztorysu z dnia 6 grudnia 2011 r.,
- f) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. i orzeczenie co do istoty sprawy;
- 2. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową ocenę wartości nieruchomości, tj. murawy oraz bramy wjazdowej poprzez uznanie wartości z katalogów, a nie indywidualnej wartości rynkowej,
- b) art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wywłaszczenie z prawa własności bez wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości tego prawa, tj. wartości nakładów poniesionych na wybudowany zjazd,
- c) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa strony do słusznego odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie przyjął, że rzeczoznawca majątkowy w uzupełnieniu operatu szacunkowego (pismo z dnia 4 listopada 2011 r.), zmieniła kwotę odszkodowania za składniki budowlane z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Podczas, gdy w ocenie skarżących, rzeczoznawca powiększyła wysokość odszkodowania o [...] zł, tj. do kwoty [...] zł. Zatem uzasadnienie decyzji organu II instancji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, jest sprzeczne z decyzją organu I instancji, który przyznał odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazanie organowi I instancji konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze późn. zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. G., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.
We wniesionej skardze K. L. kwestionuje sposób ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w części dotyczącej wyceny składników budowlanych, w szczególności wyceny utwardzenia parkingów i podjazdów znajdujących się na przedmiotowych działkach.
W niniejszej sprawie podstawą prawną decyzji ustalającej odszkodowanie były przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 18 w.w. ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość uregulowane są w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 128 do 135 (dział III rozdział 5) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, oddzielnie szacując wartość gruntu i oddzielnie wartość naniesień budowlanych i roślinnych.
Ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod usługi oznaczonym symbolem [...]. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, jednorodzinną i usługową w miejscowościach powiatu [...]. Z analizy wynikało, że ceny nieruchomości i przeznaczonych pod zabudowę zagrodowa, jednorodzinna i usługową były niższe niż ceny gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Dlatego do wyceny przyjęto rynek nieruchomości drogowych, przyjmując do porównań 18 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, w latach 2010 -2011 z L. oraz z terenów gminy N. W. i S. Z przyjętego zbioru wybrano nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, po zastosowaniu współczynników korygujących obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Zdaniem sądu w tym zakresie przeprowadzona wycena nieruchomości jest prawidłowa i znajduje oparcie w wyżej wymienionych przepisach prawa materialnego, w szczególności w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Oszacowania wartości naniesień budowlanych (ogrodzenia stalowego oraz siatki, lampy parkowej, utwardzenia znajdującego się z wjazdu z kostki brukowej i krawężników oraz utwardzenia z asfaltu z podbudową, a także reklamy dokonano w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wartość składników budowlanych oszacowano na kwotę [...] zł. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego i przyznanego na jego podstawie odszkodowania właśnie w zakresie wyceny naniesień budowlanych. W aktach sprawy znajduje się - oprócz operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2011 r., w którym ustalono wartość utwardzenia podjazdu na kwotę [...] zł - uzupełnienie do tego operatu z dnia 4 listopada 2011 r., w którym wartość utwardzenia wzrosła do [...] zł. Rozporządzenie w sprawie szacowania nieruchomości w § 55 i 56 ustanawia wymagania formalne operatu szacunkowego (jego konieczne składniki, sposób udokumentowania treści), w tym zawarcie w nim opisu stanu i przeznaczenia nieruchomości, analizy i charakterystyki rynku, uzasadnienia dla wyboru podjęcia, metody i techniki szacowania oraz dołączenie istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu.
Takich wymogów nie spełnia opisane wcześniej uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia 4 listopada 2011 r. Organy obu instancji zarzutów skierowanych w tym względzie przez K. L. nie wzięły pod uwagę przyjmując, że wartość nieruchomości wraz ze składnikami budowlanymi ustalona jest w sposób prawidłowy. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Organy obu instancji uznały, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania.
To stanowisko należy uznać za nieprawidłowe z przyczyn opisanych przez sąd wyżej. Należy zatem uznać że zaskarżona decyzja narusza art. 156 ust. 1 ugn oraz par. 55-58 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., które miało wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że na rozprawie sądowej K. L. złożył do akt kserokopię decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (dotyczącej sąsiednich działek, będących własnością skarżącego), którą to decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...]. Z decyzji tej wynikało, że Minister zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu, gdyż był on kilka razy uzupełniany przez rzeczoznawcę. Oświadczył ponadto, że składał rachunki dotyczące wykonania utwardzenia na gruncie, ale dokumenty w prowadzonych postępowaniach administracyjnych zostały przez organ ujęte w innych aktach.
Brak było zaś podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie nieuwzględnienia w wysokości przyznanego odszkodowania podatku od towarów i usług (VAT), sąd stoi na stanowisku, iż wysokość odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości nie powinna być powiększona o podatek VAT, z tego powodu, że istnieje obowiązek odprowadzenia takiego podatku przez skarżącego od przyznanego odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług) i. W ocenie sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). Zgodzić należy się z organem II instancji, że obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości.
Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie i gdyby przejęte przez Skarb Państwa prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np. umowy sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż wartość rynkowa, tylko dlatego, że zbywca jest podatnikiem VAT. Podatek ten jest cenotwórczy i gdyby wartość nieruchomości odnieść do jej ceny, to powinna ona zawierać już w sobie podatek VAT. " Tym samym sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. I SA/Wa 65/10.
Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ administracji winien zatem dokonać prawidłowej analizy operatu szacunkowego z uwzględnieniem wskazań Sądu. Dopiero po uzupełnieniu operatu bądź też sporządzeniu nowego możliwa będzie ponowna weryfikacja dokonanej wyceny, a w zależności od jej wyniku organ podejmie rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
Po myśli art. 152 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku, stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.