Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału nieruchomości.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego scalenia i podziału nieruchomości we wsi [...] kompleks 1, stanowiącej przed scaleniem i podziałem działki nr [...], [...] i [...], a po scaleniu i podziale działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, obręb [...], w wysokości [...] zł stanowiącą 35% wzrostu wartości nieruchomości oraz ustalił, że dla współwłaściciela nieruchomości M. P. przypada opłata w wysokości [...] zł zgodnie z udziałem 1/2 we współwłasności nieruchomości.
Jednocześnie organ rozłożył opłatę na cztery raty roczne, w tym pierwszą w wysokości [...] zł oraz kolejne trzy raty po [...] zł, oprocentowane według stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2018 r. dokonano scalenia i podziału nieruchomości we wsi [...] kompleks 1, stanowiącej przed scaleniem i podziałem działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej współwłasność P. P. w 1/2 i M. P. w 1/2. Po scaleniu i podziale działki współwłaścicielom przyznano działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, obręb [...].
W celu określenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału sporządzony został [...] kwietnia 2018 r. operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] przed scaleniem i podziałem wynosiła łącznie [...] zł, a po dokonaniu scalenia i podziału łącznie [...] zł. Wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł.
Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dokonano w konsultacji z rzeczoznawcą majątkowym ponownej analizy operatu szacunkowego, a w rezultacie wartość działek przed scaleniem ustalono na kwotę [...] zł, a wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł. Na podstawie ww. uchwały należało zatem ustalić opłatę adiacencką na kwotę [...] zł, z czego na udział ½ przypada kwota [...] zł.
M. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że organ wykorzystał operat szacunkowy po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia oraz ustalił wzrost wartości nieruchomości na podstawie dokumentów, które nie stanowią operatu szacunkowego. Ponadto organ nie odniósł się do przedłożonego przez stronę kontroperatu oraz nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu.
W odpowiedzi na odwołanie organ pierwszej instancji stwierdził, że strona nie przedłożyła oryginału ani poświadczonej kopii kontroperatu, który został wykonany niezgodnie z przepisami. Operat sporządzony na zlecenie organu wykorzystano wraz z aneksem przed upływem 12 miesięcy od jego sporządzenia. W sytuacji gdy daty, na które przyjmowany jest stan nieruchomości i określane są wartości - są ściśle określone i niezmienne - wszystkie czynniki, które ewentualnie podlegałyby zmianom wraz z upływem czasu - nie mogą być uwzględniane w wycenie. Nie ma zatem potrzeby aktualizacji operatu.
W piśmie z [...] stycznia 2020 r., organ wyjaśnił, że w związku ze zmianą numeracji działek po scaleniu rzeczoznawca sporządził w sierpniu 2018 r. aneks do operatu z kwietnia 2018 r. Strona wyraziła niezadowolenie z oszacowanego wzrostu nieruchomości, w konsekwencji rzeczoznawca [...] marca 2019 r. przedstawił dwie karty, na których dokonał ponownego szacowania działek nr [...] i [...]. Karty te stanowią uzupełnienie aneksu do operatu. Na kartach wystąpił błąd pisarski, ponieważ zamiast numeru działki [...] powinien być numer [...]. Natomiast wysokość I raty opłaty ustalono następująco:
- - z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] odszkodowanie za powierzchnię pomniejszoną o [...] ha należy się w kwocie [...] zł,
- - z działek nr [...], [...], [...], [...] odszkodowanie za powierzchnię pomniejszoną o [...] ha należy się w kwocie [...] zł,
- - z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] odszkodowanie za powierzchnię pomniejszoną o [...] ha należy się w kwocie [...] zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, o których mowa w art. 106 ust. 1, jeżeli zostało za nie wypłacone odszkodowanie. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień.
W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust.
- 3. W razie ustanowienia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.
Zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2018 r. dokonano scalenia i podziału w szczególności nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] stanowiących współwłasność w udziałach po 1/2 M. P. i P. P. (§ 1 pkt 49, 53 i 64). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej Rada ustaliła na 35% wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Terminy wnoszenia opłaty adiacenckiej zostały ustalone następująco:
- 1) I rata w wysokości równej wielkości należnego odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi, które z mocy prawa przejdą na własność Gminy [...] - w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłaty stanie się ostateczna,
- 2) pozostała część opłaty adiacenckiej w terminie do 4 lat od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stanie się ostateczna.
SKO w [...] zaznaczyło, że przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione, przy czym wzrost wartości nieruchomości powinien zostać określony w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy).
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w kwietniu 2018 roku. Następnie rzeczoznawca sporządził w sierpniu 2018 r. aneks do operatu w związku ze zmianą ostatecznej numeracji działek po scaleniu, zaznaczając że wartość szacowanego kompleksu przed oraz po scaleniu pozostaje bez zmian. W dniu [...] sierpnia 2019 r. rzeczoznawca sporządził klauzulę aktualności operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r., potwierdzając tym samym aktualność wartości określonych w operacie, co umożliwia wykorzystanie operatu w kolejnych 12 miesiącach, tj. do dnia [...] sierpnia 2020 roku.
Autor operatu uwzględnił również częściowo uwagi stron, dokonując w dniu [...] marca 2019 r. weryfikacji obliczenia wartości działek nr [...] i [...], uzasadniając to okolicznością, że działki te przylegają do siebie, stanowią całość gospodarczą i posiadają jednorodny stan prawny, stąd przyjęto parametry jak dla jednej nieruchomości.
SKO w [...] powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczyło, że podziela stanowisko, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.
Organ zaznaczył, że tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.
Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109) określające zasady sporządzania operatu szacunkowego, w tym m.in. art. 152 art. 154, art. 155, art. 151 ww. ustawy oraz § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia i zaznaczyło, że sporządzony w sprawie operat spełnia wymagania określone w powyższych przepisach.
Organ powołał ponadto art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 691/15, w którym wyrażone zostało stanowisko dotyczące zakresu kontroli sporządzonego operatu przez organ oraz sąd administracyjny.
M. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji:
- a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- i. art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie za zgodny z prawem wykorzystany przez organ pierwszej instancji operat szacunkowy w zakresie wyceny nieruchomości po dokonanym scaleniu i podziale na potrzeby zaskarżonej decyzji po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, w sytuacji gdy wyżej wymieniony przepis zezwala na wykorzystywanie operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, co skutkowano utrzymaniem decyzji organu pierwszej instancji, która powinna być uchylona;
ii. art. 107 w związku z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana na podstawie dokumentów niestanowiących operatu szacunkowego w zakresie wyceny nieruchomości przed scaleniem i podziałem, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują w przypadku wyceny nieruchomości sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji;
- b. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- i. art. 7, art 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej, do której organ administracji - także drugiej instancji - jest zobowiązany i nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów w celu wyjaśnienia wątpliwości wynikających z różnicy w zakresie wyceny pomiędzy operatem szacunkowym przygotowanym z urzędu oraz kontroperatem przedstawionym w toku postępowania, w szczególności poprzez zlecenie w takiej sytuacji dokonania oceny pierwotnego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, z której wynika zobowiązanie organu do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
ii. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu jest prawidłowy, w sytuacji gdy przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości znacząco różnią się powierzchnią od nieruchomości będących współwłasnością skarżącego;
iii. art. 10 k.p.a. w związku z art. 12 oraz art. 15 k.p.a. poprzez uzupełnienie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji i wniesieniu odwołania przez skarżącego, to jest przez dołączenie klauzuli aktualności z [...] sierpnia 2019 r., co w konsekwencji ogranicza czynny udział strony w postępowaniu, a także narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w konsekwencji skutkować powinno uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia;
iv. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna podlegać uchylenie z uwagi na wykazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kpa.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 107 ust.1-4 u.gn. w przypadku scalenia gruntów, osoby które otrzymały w wyniku powyższego nowe nieruchomości zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej jeśli ich wartość wzrosła w stosunku do wartości gruntów dotychczas posiadanych. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 50% wzrostu wartości nieruchomości.
Warunkiem nałożenia w drodze decyzji wskazanej opłaty jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości.
Wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych na skutek dokonanego scalenia jest operat szacunkowy. Zgodnie z treścią art.156 ust.1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Art.156 ust.3 u.g.n. wskazuje, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został wykonany przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Przy czym, zgodnie z § 58 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia).Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje zatem poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu a dodatkowo analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy.
Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności. Dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu.
W niniejszej sprawie zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. w kwietniu 2018 r., któremu klauzulę aktualności biegły nadał [...] sierpnia 2019 r. a zatem po upływie opisanego wyżej terminu 12 miesięcy z art.156 ust. 3 u.g.n. Wydanie przez organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji art.7, 77 §1 w zw. z art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a.
W tej sytuacji co do zasady nie jest możliwe dokonywanie rozważań odnośnie ewentualnych merytorycznych zarzutów dotyczących wyceny zawartej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie, zarówno w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, jak i wysokości opłaty. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art.156 ust.3 i 4 u.g.n. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Bez potwierdzenia aktualności operatu w czasie przewidzianym dla dokonania tej czynności w ustawie nie można bowiem formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty. W tym zakresie ustalenia Sądu byłyby bowiem przedwczesne.
Z uwagi na naruszenie wskazanych powyższej przepisów prawa Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak na wstępie.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.