Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie.
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., której następcą prawnym jest [...] S.A., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...].
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] NS [...], wynika, iż Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1985 r. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Zatem w dniu [...] grudnia 1990 r. ww. grunt był własnością Skarbu Państwa. Okoliczności powyższe nie budziły wątpliwości oraz nie zostały zakwestionowane przez strony. Bezsporna była również okoliczność, iż [...] S.A. z siedzibą w [...] jest następcą prawnym wnioskodawcy - [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz przedsiębiorstwa państwowego [...]. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy było natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w okresie przed dniem [...] grudnia 1990 r.
Minister wskazał, że do wniosku z [...] listopada 2004 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wnioskodawca - [...] S.A. załączył odpis aktu przekazania nr [...] z [...] maja 1992 r. dotyczący niektórych składników majątku państwowej jednostki organizacyjnej "[...]" - państwowemu przedsiębiorstwu użyteczności publicznej [...] i [...] S.A. wraz z załącznikiem nr [...]. Z tego załącznika wynika, że na rzecz [...] S.A. przekazano m.in. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zabudowaną budynkiem eksploatacyjnym o pow. użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m2. Organ pierwszej instancji pismami z [...] stycznia 2007 r., z [...] września 2010 r., z [...] kwietnia 2012 r. i z [...] listopada 2016 r. występował do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku m.in. o dokumenty potwierdzające przekazanie nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu [...] i potwierdzające posiadanie tego prawa w dacie [...] grudnia 1990 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] w piśmie z [...] września 2016 r. wskazała, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w posiadaniu samoistnym [...] S.A., a jej właścicielem jest Skarb Państwa, zaś budynek w [...] przy ul. [...] został zaewidencjonowany w systemie księgowym [...] i przyjęty do użytkowania z dniem [...] grudnia 1938 r. Do pisma dołączono wypis z rejestru gruntów z [...] maja 2007 r, wypis i [...] S.A.
Przy piśmie z [...] marca 2017 r. [...] S.A. przesłała wypis i wyrys z ewidencji gruntów z [...] stycznia 2017 r., kopię ekspertyzy w sprawie źródeł finansowania budynków znajdujących się na stanie środków trwałych [...] S.A. oraz kopię rejestru przedsiębiorstw państwowych [...] - [...]. Z kolei przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. dołączyła oświadczenie z [...] stycznia 2018 r. Z. W. - Dyrektora [...] w [...] S.A. o tym, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m2, położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w zarządzie [...] S.A.
Z kolei Urząd Miasta [...] pismem z [...] września 2010 r., wskazał, że Gmina nie posiada akt zarządowych przedmiotowej nieruchomości, a do Urzędu nie wpłynęły żadne roszczenia osób trzecich dotyczące tej nieruchomości. Natomiast Starostwo Powiatu [...] przy piśmie z [...] lutego 2012 r., przesłało oświadczenie Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., stwierdzające że do Starostwa Powiatu [...] nie zostały zgłoszone roszczenia osób trzecich co do przedmiotowej nieruchomości, a ponadto Starosta [...] nie widzi przeszkód dla potwierdzenia nabycia na rzecz [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Ponownie oświadczenie o ww. treści zostało przez Starostę [...] złożone dniu [...] czerwca 2018 r.
Minister podniósł, że stwierdzenie prawa zarządu nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Żaden ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Przedsiębiorstwu [...] do przedmiotowej nieruchomości. Prawo zarządu do określonej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa. Strona winna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością.
Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Ponadto decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Przy tym istnienia prawa zarządu nie można domniemywać. Samo faktyczne władanie gruntami oraz ustalenie opłat z innego tytułu i w innym okresie nie determinują w sposób konieczny istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji odmówienie skarżącemu stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego skarżącego - przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę gruntu o nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz prawa własności budynku znajdującego się na powyższym gruncie w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że zarówno skarżącemu jak i jego poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomością co stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego skarżącego - przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 200 ust.1 u.g.n. poprzez odmówienie skarżącemu stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego skarżącego - przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i uznanie że w sprawie nie miało miejsca oddanie nieruchomości w zarząd w rozumieniu powołanego przepisu, które to ustalenie organ oparł na błędnej wykładni przepisów art. 4 oraz 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.
- 74) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków celem potwierdzenia prawa zarządu. Ponadto wskazała podstawę materialnoprawną – art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2.
W dniu [...] lutego 1998 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z § 4 i § 5 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem [...] sierpnia 1985 r., umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem [...] lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem [...] sierpnia 1985 r., uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r., umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa wyżej, może wezwać państwowe osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie (ust. 2 § 4 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wskazane wyżej dokumenty nie zachowały się, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (ust. 3 § 4 rozporządzenia).
Analizując akta sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa.
Należy zgodzić się z organami obu instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej Przedsiębiorstwa [...] do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca spółka nie wylegitymowała się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca spółka na dowód przysługiwania prawa zarządu do spornej nieruchomości powołała się na odpis aktu przekazania nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. dotyczący niektórych składników majątku państwowej jednostki organizacyjnej "[...]" państwowemu przedsiębiorstwu użyteczności publicznej [...] S.A. Z załącznika do tego aktu wynika, że n rzecz [...] SA. Przekazano m.in. nieruchomość w [...] wraz z budynkiem. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca dołączyła oświadczenia wskazanego przez skarżącą świadka, że nieruchomość pozostaje w zarządzie [...] S.A.
Analiza tych dokumentów oraz treść oświadczenia świadka uzasadnia jednak stanowisko organów obu instancji, że żaden z nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów nie stanowi dokumentu wskazanego w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a powołany świadek potwierdził jedynie fakt użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika skarżącej, natomiast żaden z dowodów nie potwierdził istnienia jakiegokolwiek dokumentu wymienionego w § 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., potwierdzającego prawo zarządu do nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., o którym mowa w § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Podkreślić należy, że w trybie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. można skutecznie dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy zostanie przesądzone, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz jedynie nie zachowały się istniejące wcześniej dokumenty stwierdzające tę okoliczność.
Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z zebranych w sprawie materiałów wynika natomiast, i jest to niesporne, że w dniu [...] grudnia 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa. Wynika to z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt. [...] NS [...] stwierdzającego, że Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1985 r. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położoną w [...] przy ul. [...].
Równocześnie wyjaśnić należy, że w odniesieniu do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły lub uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09, opubl. CBOSA). Sytuacji takiej jednak skarżąca spółka nie podniosła w toku postępowania i nie wskazała na zagubienie dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, faktu istnienia zarządu nie można domniemywać.
Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd jej poprzednikowi prawnemu. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych (...), podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów.
Natomiast w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, ani żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu jej poprzednika prawnego.
Tym samym zarzut naruszenia art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest usprawiedliwiony.
Nie jest również zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 kpa. W ocenie Sądu organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowały się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej spółki prawa zarządu. Dokonały prawidłowych ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma cech dowolności i nie narusza zasad zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte przez organy stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparły swoje rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, dla których nie podzieliły podnoszonej przez skarżącą spółkę argumentacji, wyjaśniając również przy tym podstawę prawną wydanych decyzji.
W tej sytuacji, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego istnienie w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej spółki do przedmiotowej działki, to zarówno Wojewoda, jak i Minister Inwestycji i Rozwoju trafnie wywiedli, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej spółki.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji