Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] odmawiającą zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości o powierzchni [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m² położonej w W. przy ul. [...] (stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy:
Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., działając na podstawie art. 136, 137 i 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówił dokonania zwrotu wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej W. Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] części nieruchomości o powierzchni [...] m² położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW – nr [...]. Nieruchomość ta w dacie wywłaszczenia stanowiła własność S. M. oraz N. L., a poza tym obciążona była prawem wieczystego użytkowania na rzecz K. M. Rozstrzygnięcie w kwestii odmowy zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości organ pierwszej instancji uzasadnił faktem wykorzystania nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę targowiska i ulicy. W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatu W. powołał się na zebrane w postępowaniu materiały dowodowe świadczące o wykorzystaniu nieruchomości na cele, dla których nastąpiło jej wywłaszczenie.
Wyjaśnił ponadto, że część terenu wykorzystywana pod targowisko nie jest obecnie użytkowana na te cele, z uwagi na dokonaną likwidację targowiska, stosownie do postanowień uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] czerwca 1991 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. M. jeden ze spadkobierców S. M. byłego współwłaściciela nieruchomości. Odwołanie to złożył wspólnie z I. Ł. i M. L. spadkobiercami N. L. byłej współwłaścicielki nieruchomości.
Organ odwoławczy zaznaczył, że rozpoznaniu podlegało tylko odwołanie złożone przez Z. M. i I. Ł., bowiem odwołanie M. L. wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa.
W odwołaniu strony podniosły, że istotnie targowisko na terenie wskazanej nieruchomości funkcjonowało w latach 1968 - 1976, lecz aktualnie nieruchomość ta wykorzystywana jest na inne cele, niezgodne z decyzją o wywłaszczeniu.
Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.
Organ drugiej instancji wskazał, że wywłaszczenie na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m² nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej W. Wydziału Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1965 r. na cele budowy targowiska i ulicy (droga dojazdowa do targowiska).
Część gruntu wykorzystana została pod budowę ulicy i pozostaje nadal w użytkowaniu na te cele. Natomiast część gruntu o pow. [...] ha wywłaszczona pod budowę targowiska przekazana została na te cele inwestorowi zastępczemu, tj. Dyrektorowi Rozbudowy Miasta W. protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu 15 marca 1966 r.
Wojewoda [...] zaznaczył, że teren zrealizowanego targowiska znajdował się w użytkowaniu, a następnie w zarządzie [...] Spółdzielni [...] "S.", co wynika m.in. z decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. ustalającej opłaty roczne z tytułu użytkowania (zarządu) terenu. Aktualnie teren stanowi własność Gminy W. i po zlikwidowaniu targowiska wydzierżawiony został na inne cele "R." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Urząd Gminy W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 16 marca 1999 r., [...].
Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podano, iż nie ma podstaw w świetle przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do uznania, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i może podlegać zwrotowi. Nie powstaje bowiem obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli została ona wykorzystana (użyta) zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystywana na inne cele lub nastąpiło rozporządzenie nieruchomością.
Wojewoda [...] zaznaczył, że tego rodzaju pogląd jest zgodny ze stanowiskiem zawartym m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, a także w niektórych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z dnia 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93 i z dnia 19 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1812/95.
W tej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - decyzja organu pierwszej instancji orzekająca o odmowie dokonania zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. M. podnosząc, że jest ona niezgodna z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że po zlikwidowaniu targowiska nie powiadomiono właścicieli notarialnych o możliwości zwrotu terenu po targowisku zgodnie z brzmieniem art. 136 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina wynajęła targowisko spółce "R." na trzyletni okres, z przeznaczeniem na parking tirów, który po półrocznej działalności został zlikwidowany. Następnie teren targowiska przez okres dziesięciu lat był pusty i niezagospodarowany, co stwarzało wrażenie obiektu porzuconego. Z. M. podkreślił, że w okresie tym miały miejsce kradzieże i dewastacja budynków znajdujących się na targowisku, które zostały wybudowane na cele działalności handlowej Spółdzielni S. Z kolei od roku 2000 teren po targowisku wynajęła spółka cywilna na teren nauki jazdy tworząc Akademię [...].
Zdaniem skarżącego władze administracyjne nie ustaliły prawidłowości działania targowiska. Z. M. podkreślił, że do dnia dzisiejszego nie ustalono czy zaistniały przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "powodujące jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wynajmowanie przez gminę na okresy trzyletnie terenu po targowisku zgodnie z okresami kadencji wybieranych rad narodowych gminy daje - w ocenie skarżącego –"znamiona nietrwałego władania przez gminę terenem, co sprzeczne było z postulatem art. 136 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami".
Skarżący zaznaczył ponadto, że zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] twierdzenia, "że teren pozostawiony przez użytkownika, dla którego wywłaszczono posesję po opuszczeniu użytkownika nie podlega zwrotowi, jest niezgodny z treścią powołanej wyżej ustawy, która brzmi, że wówczas teren nie podlega zwrotowi jeśli trwale na okres dzierżawy wieczystej przekazany został nowemu właścicielowi państwowemu. Tego postulatu gmina nie wykonała, a twierdzenie Wojewody poparte nielogiczną uchwałą siedmiu sędziów nie jest zgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
na wstępie wyjaśnić należy, że skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącego, jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2000 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające wpływ na wynika sprawy - uchybienia proceduralne.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją Prezydium Rady Narodowej W. - Wydział Gospodarki Terenami z dnia [...] sierpnia 1965 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m², z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m², położonej w W. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność S. M. w [...] części, N. L. w [...] części z obciążeniem dożywotniego użytkowania gruntu na rzecz K. M. żony J. na 1/3 spadku po J. M. oraz na [...] części darowanej synowi S. i na [...] części darowanej córce N. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o decyzję lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1961 r. Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową grunt o powierzchni [...] m² przeznaczony został pod budowę targowiska, zaś grunt o powierzchni [...] m² pod budowę ulicy, związanej z funkcjonowaniem tego targowiska.
Pismem z dnia 19 stycznia 1997 r. S. M. – współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz spadkobiercy N. L. - byłej współwłaścicielki tej nieruchomości wystąpili o jej zwrot podnosząc, że w dniu [...] czerwca 1991 r. Rada Dzielnicy [...] w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji targowiska przy ul. [...], w związku z czym nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Organy rozpoznające przedmiotową sprawę odmówiły zwrotu nieruchomości uznając, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Podkreślono, że targowisko zostało wybudowane i funkcjonowało w latach 1968 – 1976 i bez znaczenia jest fakt, że zostało ono następnie zlikwidowane. Wskazano również, że część gruntu wykorzystana została pod budowę ulicy i nadal pozostaje w użytkowaniu na te cele.
Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy istotnie wynika, że zrealizowany został cel decyzji wywłaszczeniowej odnoszący się do targowiska. Przedmiotowe targowisko zostało wybudowane i funkcjonowało w latach 1968 -1976. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że słusznie organy orzekające w sprawie uznały, iż w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można uznać nieruchomości za zbędną, gdy pierwotnie została ona zagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, choćby następnie była wykorzystywana na inne cele lub nastąpiło rozporządzenie nieruchomością. W orzecznictwie utrwalony został bowiem pogląd, że zmiana sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i rozporządzenie nią na rzecz innego podmiotu nie daje podstawy do uznania zbędności na cel wywłaszczenia. Inaczej mówiąc, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia i dokonać zwrotu nieruchomości, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1444/03, LEX nr 173693, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93, ONSA 1996/2/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97, LEX nr 48695).
Nieruchomość można uznać za zbędną wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
W ocenie sądu z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednakże w sposób jednoznaczny, że targowisko wybudowane zostało na całości nieruchomości wywłaszczonej na realizację tego celu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1965 r. pod budowę targowiska przeznaczono grunt o powierzchni [...] m². Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 16 marca 1999 r., na który powołuje się również w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], wynika natomiast, że Gmina W. jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m². Taka powierzchnia działki nr [...] wskazana też została w decyzji z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...].
Możliwym zatem jest, że jedynie część nieruchomości przeznaczonej pod budowę targowiska wykorzystana została na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wyjaśnienie niniejszej kwestii – w ocenie sądu - ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem gdyby okazało się, że cel wywłaszczenia zrealizowany został jedynie na części nieruchomości, to część gruntu która nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją lokalizacyjną podlegałaby zwrotowi stosownie do przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Wskazać także należy, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, na podstawie których niewątpliwie można stwierdzić, że zrealizowany został drugi cel decyzji wywłaszczeniowej, tj. że na części nieruchomości o powierzchni [...] m² wybudowana została droga dojazdowa do targowiska oraz że cel ten zrealizowany został w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zaznaczyć ponadto trzeba, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. skierowana została między innymi do S. M. Z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 25 maja 2001 r. wynika natomiast, że S. M. – jeden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości zmarł w dniu 12 listopada 1999 r. Spadek po zmarłym nabyła żona I. M. oraz dzieci Z. M., H. M. i B. M. Spadkobiercy S. M. nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a zatem również z tej przyczyny wydane w sprawie decyzje są wadliwe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym powinny brać udział wszystkie strony danego postępowania. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W rozpoznawanej sprawie - w ocenie sądu - nie została ponadto należycie wyjaśniona kwestia terminowości wniesionego przez I. Ł. odwołania. Organ drugiej instancji przyjął, że odwołanie I. Ł., podobnie jak odwołanie Z. M. wniesione zostało w terminie. W aktach administracyjnych sprawy nie ma natomiast dowodu doręczenia wskazanej stronie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nie można zatem dokonać prawidłowej oceny czy istotnie odwołanie I. Ł. złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny należycie wyjaśnić wskazane wyżej kwestie, w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu zebranego materiału dokumentacyjnego zbadać, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że sądowi z urzędu wiadome jest, iż Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 25 stycznia 2005 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 136 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 88 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) - z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz o stwierdzenie niezgodności art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 89 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo, jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, że z uwagi na liczne uchybienia proceduralne zaistniałe w rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest niecelowe. Niemniej jednak organy administracji publicznej powinny ponownie rozpoznać sprawę dopiero po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. W ocenie sądu wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.