Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. T., decyzją z 27 maja 2021 r. nr GZ.rn.625.146.2019 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 kwietnia 2019 r. nr SN-IV.7515.34.2017.3 o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem A. T. o stwierdzenie, że nieruchomości obejmujące aktualne działki nr [...] i [...] (dawna parcela nr [...]), część działki nr [...] (dawna parcela nr [...] obecnie działka nr [...]), działkę nr [...] (dawna parcela nr [...], [...], część działki nr [...] (dawna parcela nr [...], obecnie działka nr [...]), zapisane w zamkniętej księdze wieczystej G. t. [...] k. [...], położone w miejscowości G., nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z 16 kwietnia 2019 r. umorzył wszczęte na wniosek A. T. postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości wymienione w sentencji tej decyzji, stanowiące byłą własność S. i Z. T., nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.
- 13) – dalej zwanego "dekretem", wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania.
A. T. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając Wojewodzie błędną ocenę interesu prawnego wnioskodawcy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 27 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 16 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich obszar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. pod literą e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu, część druga. Przejęciu podlegały takie nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele reformy wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz.
51) – dalej zwane "rozporządzeniem" w § 5 ustanawiało tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona kwestionująca przejęcie majątku mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie (obecnie wojewodowie).
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, którego wynikiem może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14).
Postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji do żądania podejmowania przez organ czynności należy umorzyć.
Wnioskodawcą w postępowaniu dotyczącym oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu może być tylko osoba, której dekret nadaje uprawnienia do złożenia takiego wniosku.
Najistotniejszą kwestią jest zatem zbadanie, czy A. T. posiadał legitymację do wszczęcia postępowania z wniosku dotyczącego oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości, stanowiących byłą własność S. i Z. T. W toku postępowania wnioskodawca wywodził swój interes prawny z faktu przeniesienia praw spadkowych na jego rzecz przez T. T., spadkobiercy S. i Z. T., na mocy aktu notarialnego z 4 lutego 2010 r. Rep. [...] nr [...]. Z tego też względu podstawową kwestią jest ustalenie, czy wymieniona umowa uprawnia wnioskodawcę do wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem.
Z wnioskiem o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wystąpić mogą byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Jedynie oni mają interes prawny w dokonaniu przez organ administracji władczego rozstrzygnięcia w prawnej formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji jedynie oni mają prawo oczekiwania od organu administracji podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
Przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie, spełniające kryteria określone w art. 2 ust. 1 dekretu, w tym nieruchomości stanowiące w dniu wejścia w życie dekretu własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu).
Na podstawie § 5 rozporządzenia uprawnione osoby mogły (i mogą, o ile nie wystąpiły już z takim żądaniem) złożyć wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu.
Jak wynika z przepisów dekretu i rozporządzenia, uprawnienie takie przysługiwało byłym właścicielom przejętych majątków. Zatem tylko oni mogli złożyć wnioski w sprawie zbadania, czy przejęta na rzecz Państwa nieruchomość ziemska podlegała pod przepisy dekretu. Ograniczenie podmiotów uprawnionych potwierdza art. 17 dekretu, który przewidywał dla wywłaszczonych właścicieli lub współwłaścicieli nieruchomości ziemskich (i tylko dla nich) możliwość otrzymania samodzielnego gospodarstwa rolnego poza obrębem powiatu, w którym znajdował się wywłaszczony majątek. W przypadku nieskorzystania z tego prawa przysługiwało im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy, a więc świadczenie o charakterze osobistym, ściśle związane z osobą uprawnioną, które nie dotyczy praw zbywalnych w rozumieniu art. 30 § 4 kpa.
Wynika z tego, że dekret, akt o charakterze szczególnym, który musi być interpretowany ściśle, w kontekście wniosku z § 5 rozporządzenia, możliwości otrzymania gospodarstwa zastępczego lub zaopatrzenia miesięcznego, odnosi się wyłącznie do uprawnień właścicieli lub współwłaścicieli przejętych majątków.
Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie podpadania danej nieruchomości pod przepisy dekretu kończy postępowanie o charakterze rewindykacyjnym. Możliwość byłych właścicieli i współwłaścicieli do złożenia wniosków na podstawie § 5 rozporządzenia wyraża uprawnienie reprywatyzacyjne, o którym nie może być mowy w odniesieniu do nabywcy spadku. Chodzi bowiem o osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przyjęcie odmiennej interpretacji przeczyłoby idei powrotu nieruchomości do byłych właścicieli (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 13 marca 2014 r. sygn. akt I ACa 2/14).
Odpowiedzi na pytanie, czy roszczenie do nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej, a tym samym prawo do złożenia wniosku rewindykacyjnego w tym zakresie, wchodzi w skład umowy spadkowej, nie można poszukiwać wyłącznie w art. 922 Kodeksu cywilnego. Ze względu na swój charakter przepisy dekretu muszą podlegać interpretacji zawężającej. Charakter tego uprawnienia bardziej przypisany jest do określonej osoby, a nie masy spadkowej. Wolą ustawodawcy było, aby z możliwości jaką daje § 5 rozporządzenia korzystał ściśle określony krąg podmiotów – byli właściciele lub współwłaściciele majątków przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Przepisy dekretu i rozporządzenia nie posługują się w swojej treści pojęciami nabywcy uprawnień wchodzących w skład spadku, następcy prawni, czy nabywcy spadku. Prawo publiczne reguluje generalnie takie rodzaje stosunków, które powstają w relacji państwo-obywatel. Stosunki tego rodzaju zawiązują się nie wskutek swobodnego ukształtowania przez zainteresowane strony, lecz jako konsekwencja obowiązujących norm prawa powszechnego, ustanawiającego dla któregoś z podmiotów stosunku określone uprawnienia bądź obowiązki. Ocena, czy danemu podmiotowi przysługuje pewne uprawnienie (ciąży na nim obowiązek), musi opierać się na konkretnej normie prawnej. Wynika z tego z jednej strony, że nie każde uprawnienie może być realizowane na drodze administracyjnej, z drugiej zaś strony, że nie każda czynność prawna wywołuje jakieś skutki w sferze prawa publicznego. Czynność prawna zdziałana w sposób prawem dozwolony w sferze prawa cywilnego wywoła w sferze publicznoprawnej takie i tylko takie skutki, jakie wiązać z nią będą obowiązujące w dacie tej czynności normy prawne.
W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym związane są z osobą, dla której je ustanowiono. Zasadniczo są one nieprzenoszalne. Wynika to z natury stosunku administracyjnoprawnego materialnego jako stosunku bezwzględnie obowiązującego, określającego prawa lub obowiązki konkretnego, indywidualnie oznaczonego podmiotu. Odstępstwo od tej reguły możliwe jest pod warunkiem jego ustanowienia w konkretnej normie prawnej (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1414/16).
Następstwo prawne w stosunkach administracyjnych nie jest jakąś naturalną cechą tych stosunków - przeciwnie, stanowi raczej zaprzeczenie zasady konkretności podmiotowej stosunku administracyjnoprawnego. Jako wyjątek od reguły może więc znaleźć zastosowanie tylko tam, gdzie odpowiada potrzebom i specyfice spraw administracyjnych, gdzie pełnić może jakieś funkcje aksjologiczne. Winno więc znaleźć swój normatywny wyraz w konkretnej normie prawnej. Nie da się go wyprowadzić w drodze analogii iuris dla wszystkich spraw administracyjnych, tym bardziej że nie istnieje w polskim prawie dostatecznie wyraźny wzorzec modelu sukcesji. Próba uniwersalnego dla prawa administracyjnego uregulowania kwestii sukcesji została podjęta, lecz zakończyła się na etapie projektu aktu prawnego (zob. projekt ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego, druk sejmowy nr 3942 Sejmu RP VI kadencji).
Odstąpienie od uregulowania zasad i granic sukcesji administracyjnoprawnej na gruncie przepisów o reformie rolnej oznacza zatem, że sam fakt dokonania czynności prawnej, nie prowadzi do automatycznego zaistnienia następstwa w prawie publicznym. Sukcesja administracyjnoprawna nie jest zwykłym korelatem sukcesji cywilnoprawnej, tyle że w ramach innej gałęzi prawa. Nie jest też prawnie koniecznym skutkiem sukcesji cywilnoprawnej.
W tym stanie rzeczy dla oceny istnienia legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania z § 5 rozporządzenia oraz do udziału w nim (na zasadzie art. 30 § 4 kpa) bez znaczenia pozostaje uznanie go według norm prawa cywilnego za nabywcę części uprawnień, wchodzących w skład spadku.
Minister zauważył, że postępowanie z reformy rolnej ma charakter historyczny. Decyzja orzekająca o podleganiu bądź niepodleganiu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający jedynie, czy 13 września 1944 r. (data wejścia w życie dekretu i wystąpienia skutku nacjonalizacyjnego) dana nieruchomość lub jej część spełniała przesłanki określone w dekrecie. Decyzja taka nie ustanawia żadnego nowego prawa, nie przyznaje nikomu ani nikomu nie odejmuje prawa własności nieruchomości, nie stanowi o sposobie korzystania z nieruchomości. Dopiero następstwem decyzji z reformy rolnej może być możność sformułowania kolejnych roszczeń, tym razem już stricte cywilnoprawnych (windykacja, odszkodowanie).
Stąd interes prawny w omawianym postępowaniu wywodzić można bezpośrednio z prawa własności przysługującego dawnemu właścicielowi. Interes prawny przysługuje również spadkobiercom dawnego właściciela - ale już nie nabywcom spadku, w całości lub w części, po dawnym właścicielu (ani nabywcom spadku po spadkobiercach dawnego właściciela).
Wobec historycznej natury postępowania i wynikającego stąd orzeczenia o historycznym stanie rzeczy, nie można znaleźć uzasadnienia ani żadnych racji aksjologicznych w przypisaniu interesu prawnego osobie, która w wyniku zawarcia pewnej umowy stała się dysponentem roszczeń cywilnoprawnych do znacjonalizowanej nieruchomości. Te cywilne roszczenia ich nabywca realizować może w odrębnych procesach cywilnych.
Nie prowadzi to do zamknięcia drogi sądowej, czy niemożności dochodzenia legalnie nabytych roszczeń (legalność umowy nie jest tu przecież podważana), jako że postępowanie administracyjne z reformy rolnej pozostaje dostępne dla spadkobierców dawnego właściciela.
Skutkuje natomiast, co jest już ubocznym lecz pożądanym efektem, czytelnym rozgraniczeniem sytuacji prawnej administracyjnej od cywilnej; stricte cywilny sukcesor, nabywający określone prawo w drodze kontraktu, działa w obszarze prawa cywilnego, na gruncie prawa administracyjnego działają zaś spadkobiercy dawnego właściciela. Jednocześnie właśnie czysto historyczny stan rzeczy, o którym wypowiada się organ w postępowaniu z reformy rolnej, odróżnia je od postępowania prowadzonego w reżimie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w toku którego dochodzi do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Z tego powodu poglądy judykatury odnośnie uprawnień nabywców spadku, wypowiedziane na gruncie tego dekretu, nie są adekwatne do spraw z reformy rolnej.
Wyłożone tu racje uzasadniają przekonanie, że realizacja uprawnień wynikających z zawartej umowy powinna mieć miejsce wyłącznie na forum cywilnym.
Prawidłowa wykładnia art. 28 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia prowadzić powinna zatem do przyjęcia, że zawarcie umowy nabycia spadku ze spadkobiercami byłego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie stanowi podstawy do przypisania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, może być wszczęte jedynie na wniosek strony, czyli osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem w przypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art 105 § 1 kpa (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1833/11, oraz z 16 maja 2014 r. sygn. akt OSK 2980/12).
Minister nie podzielił argumentacji odwołujących się, jakoby treść art. 8 § 2 kpa powodowała niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany interpretacji obowiązujących przepisów, zwłaszcza gdy są one niejasne, jak ma to miejsce na gruncie dekretu, którego wykładnia – zarówno dokonywana przez organy administracji, jak i sądownictwo administracyjne - zmieniała się wielokrotnie.
Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 maja 2021 r. A. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 28 w zw. z art. 30 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący A. T. jako następca prawny T. T. nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie, że przedmiotowe nieruchomości nie podlegały pod działanie dekretu, w sytuacji gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, że A. T. jako następca prawny posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem;
- 2) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że legitymowanym do złożenia wniosku o ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega reformie rolnej oraz możliwości otrzymania gospodarstwa zastępczego lub zaopatrzenia miesięcznego, jest tylko właściciel lub współwłaściciel przejętych majątków, podczas gdy wspomniany przepis nie stwarza żadnych ograniczeń podmiotowych, co oznacza, że legitymację do złożenia wniosku ma każdy, kto posiada interes prawny, w tym następca prawny nieruchomości od spadkobiercy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie spór pomiędzy A. T., a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczył tego, czy skarżący składając, w trybie § 5 rozporządzenia, wniosek z 25 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego, że określone w tym podaniu grunty pochodzące z zamkniętej księgi wieczystej G. t. [...] k. [...], położone w miejscowości G., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że dekret umożliwił przejęcie przez Skarb Państwa, z mocy prawa, bez wynagrodzenia, nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Procedurę wpisywania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej uregulowano w § 12 rozporządzenia, w którym wskazano, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.
Jeżeli natomiast właściciel nieruchomości przejętej przez Państwo uważał, że jego nieruchomość nie podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, był legitymowany do złożenia do właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego wniosku o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania tego przepisu. Od decyzji organu I instancji przysługiwało stronie odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 i 6 rozporządzenia).
Zdaniem Sądu z tego prawa mógł skorzystać także spadkobierca przeddekretowego właściciela nieruchomości lub nabywca spadku, a więc osoba która wstąpiła po śmierci tegoż właściciela w ogół jego praw w drodze sukcesji uniwersalnej. Wprawdzie art. 922 Kodeksu cywilnego stanowi o prawach i obowiązkach majątkowych zmarłego, jednakże na spadkobierców mogą przejść niektóre sytuacje prawne, w których prawo podmiotowe jeszcze nie powstało, lecz może ono powstać. Także zbycie spadku przez spadkobiercę (jeżeli nabył spadek w całości) lub zbycie udziału w spadku przez spadkobiercę (jeżeli nabył spadek w udziale określonym rachunkowo) powoduje taki skutek, że nabywca spadku traktowany jest na równi ze spadkobiercą. Stosownie do art. 1053 Kodeksu cywilnego nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a zatem uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną, chyba że w umowie określono co innego.
Zarówno dekret, jak i rozporządzenie, a także inne przepisy odnoszące się do problematyki nacjonalizacji mienia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie przewidywały istnienia "roszczenia" uprawniającego singularnych następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do obalenia w trybie postępowania administracyjnego skutku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Sąd zwraca uwagę, że pewnej kategorii roszczenia z zakresu przeprowadzenia reformy rolnej prawodawca przewidział dla dzierżawców nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej z tytułu przejętego przez Państwo inwentarza (dekret z dnia 25 października 1948 r. o właściwości władz i postępowaniu w sprawie roszczeń byłych dzierżawców nieruchomości ziemskich z tytułu przejętego przez Państwo inwentarza – Dz.U. Nr 50, poz. 384). Roszczenia te wygasiła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o umorzeniu niektórych długów i ciężarów (Dz.U. Nr 17, poz. 72).
Z kolei ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictw rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.) wygasiła uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości ziemskich przejętych na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu do otrzymania gospodarstw rolnych, w trybie art. 17 dekretu.
Trzeba też zwrócić uwagę, że - jeżeli chodzi o grunty pochodzące z dawnych nieruchomości ziemskich, które obecnie podlegają pod reżim prawny ustawy z dnia 17 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) oraz reżim prawny ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014 ze zm.) – tylko właściciel lub jego spadkobierca ma (w przypadku nieruchomości rolnych do 30 kwietnia 2016 r. - miał) prawo do skorzystania z tzw. prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przejętej przez Państwo przed 5 grudnia 1990 r. oraz nieruchomości rolnej przejętej przez Skarb Państwa przed 1 stycznia 1992 r. (odpowiednio art. 34 ust. 1 pkt 2 ugn i art. 29 ust. 1 pkt 1 ugnrsp).
Wobec tego, że przepisy odnoszące się do problematyki nacjonalizacji nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie kreują zbywalnych w drodze czynności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym "praw i roszczeń" o złożenie wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podmiot nabywający tak określone w umowie cywilnoprawnej roszczenie w istocie nie nabywa interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa do, bycia stroną wszelkich postępowań administracyjnych odnoszących się do gruntu przejętego przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepisy prawa materialnego nie kreują takiego roszczenia.
Wobec tego T. T. (na podstawie zapisu w testamencie sporządzonym w formie aktu notarialnego z 10 grudnia 1992 r. Rep. [...] nr [...], wykonanego aktem notarialnym z 17 lutego 2000 r. Rep. [...] nr [...]) oraz A. T. (na podstawie umowy darowizny z 4 lutego 2010 r. Rep. [...] nr [...]) nie mogli na podstawie czynności prawnych o charakterze obligacyjnym nabyć "praw i roszczeń" uprawniających ich do wszczęcia postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia.
W ocenie Sądu stroną w tego rodzaju postępowaniu, o której mowa w art. 28 kpa, może być albo właściciel znacjonalizowanego mienia albo jego spadkobiercy lub nabywcy spadku po tymże właścicielu bądź nabywcy udziałów w spadku po tymże właścicielu.
Sąd ani organy orzekające w sprawie nie oceniały, czy wskazane wyżej czynności prawne z lat: 1992, 2000, 2010, były skuteczne na gruncie prawa cywilnego i jakie przyszłe prawa i roszczenia o charakterze cywilnym przenosiły na ich nabywców.
Skarżący pomija to, że w drodze czynności prawnej nie można nabyć prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być traktowany jako cywilnoprawne oświadczenie woli albo roszczenie cywilnoprawne, gdyż jest to oświadczenie procesowe zawierające jedynie żądanie wszczęcia postępowania, którego źródłem są normy prawa publicznego. Samo oświadczenie (żądanie) strony ma w związku z tym również charakter publicznoprawny. Skutki czynności procesowych stron (podobnie jak innych uczestników postępowania) nie mają nic wspólnego ze skutkami czynności materialnoprawnych. Swoistość tych skutków polega na tym, że zarówno ich zasięg, jak i ich przedmiot nie wykraczają poza granice postępowania. Czynności te oddziałują w zasadzie tylko na wewnętrzne stosunki danego postępowania (zob. Zbigniew R. Kmiecik, Istota oświadczeń procesowych, [w:] Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2008).
Ten sam autor podaje, że "Nauka austriacka kwalifikuje jako oświadczenia publicznoprawne takie oświadczenia, które składane są na podstawie przepisów prawa publicznego albo mają znaczenie prawne ze względu na prawa lub stosunki publicznoprawne (zob. też wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1471/12).
Sąd zwraca uwagę, że status prawny zapisobiercy istotnie różni się od statusu prawnego spadkobiercy.
Według art. 968 Kodeksu cywilnego spadkodawca może przez rozrządzenie testamentowe zobowiązać spadkobiercę ustawowego lub testamentowego do spełnienia określonego świadczenia majątkowego na rzecz oznaczonej osoby (zapis zwykły). Zatem w ramach wykonania zapisu może dojść do nabycia przez zapisobiercę określonego prawa majątkowego po śmierci spadkodawcy. Następuje to względem spadkobiercy powołanego do dziedziczenia i obciąża spadek jako jego dług. Zapis staje się wymagalny w terminie określonym w testamencie przez spadkodawcę, a w braku jego określenia zapisobiorca może żądać wykonania zapisu niezwłocznie po ogłoszeniu testamentu (art. 970 kc). Zapis dokonywany jest pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna) i wywołuje skutki obligacyjne, a co za tym idzie nie przenosi wprost z chwilą śmierci spadkodawcy własności prawa objętego zapisem na rzecz osoby uprawnionej, stawiając tę osobę wyłącznie w pozycji wierzyciela spadku.
Z kolei według art. 922 § 1 i 2 kc prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Wedle art. 925 w zw. z art. 924 kc spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, a więc z chwilą śmierci spadkodawcy.
Spadkobiercy są zatem następcami prawnymi pod tytułem ogólnym (sukcesorami uniwersalnymi). Wskutek jednego zdarzenia – śmierci spadkodawcy – spadkobiercy z mocy prawa wstępują w całą sytuację prawną zmarłego.
W podobnej sytuacji co zapisobierca jest obdarowany, który nabywa określone w umowie konkretne rzeczy lub prawa, będąc następcą prawnym darczyńcy pod tytułem szczególnym.
Skoro zatem T. T. oraz A. T. nie nabyli praw do spadku po S. T. ani po jego spadkobiercach, to Wojewoda Wielkopolski prawidłowo umorzył niniejsze postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe.
Co istotne skarżący w toku postępowania konsekwentnie twierdził, że to on jest stroną postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia (pismo z 2 kwietnia 2019 r.), a nie spadkobiercy po S. T. Status T. T. jako uprawnionego z tytułu przyszłych prawi i roszczeń reprywatyzacyjnych do gruntu zapisanego w zamkniętej Kw G. t. [...] k. [...] popierał P. U. wskazując, że to on jest jedynym spadkobiercą po A. U., która dziedziczyła po S. T. (oświadczenie z 12 stycznia 1999 r.).
Stwierdzenie przez organ I instancji w toku postępowania, iż podmiot żądający wszczęcia postępowania nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania, winno skutkować wydaniem, w trybie art. 105 § 1 kpa, decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, co zasadnie zaakceptował w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W orzecznictwie sądowym zakwestionowano możliwość singularnego nabywania praw i roszczeń z zakresu reformy rolnej celem wykazania przez tego rodzaju nabywców praw strony (art. 28 kpa) na potrzeby prowadzonych postępowań administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2498/18; wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19; wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 919/19).
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.