Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołaniu B. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty G. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr "E" o pow. [...] m2 oraz nr "D" o pow. [...] m2.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2002 r. B. G. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] listopada 1978 r. (rep nr [...]) pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla budownictwa wielorodzinnego "[...]".
Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] odmówił zwrotu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości w części dotyczącej działek nr "E", nr "C" oraz nr "D", uzasadniając ją zgodnością zagospodarowania nieruchomości z celem wykupu. B. G. odwołał się od tej decyzji do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymał decyzję o odmowie zwrotu.
Wyrokiem z dnia 5 września 2003 r. (sygn. akt. I SA 3209/02) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną przez B. G. decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał konieczność dokładniejszego wyjaśnienia celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, w jaki sposób i w jakim czasie została zagospodarowana, jaki jest jej obecny stan prawny. Dodatkowo Sąd wskazał konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń dotyczących lokalizacji kotłowni osiedlowej.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Starosta G. orzekł o zwrocie na rzecz B. G. nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr "B" o pow. [...] m2, położonej w G. przy ul. [...] uznając tę działkę za zbędną i nie wykorzystaną pod cel wykupu.
Starosta G. prowadząc ponownie postępowanie ustalił na podstawie wizji nieruchomości, która miała miejsce w dniu 8 lipca 2004 r., że działka nr "E" stanowi częściowo dojazd do działki ew. nr [...]. W gruncie części dojazdowej znajdują się przyłącza kanalizacyjne i wodne do budynku na działce ew. nr [...] oraz gazociąg od ul. [...] do stacji redukcyjnej gazu. Obok wjazdu jest chodnik betonowy — częściowo zniszczony. Na pozostałej części działki ew. nr "E" znajduje się stacja redukcyjna gazu, od której biegnie gazociąg do kotłowni osiedlowej oraz przebiegają kanały sanitarne i wodociąg.
Natomiast działka ew. "D" o pow. [...] m2 jest pokryta zniszczonym asfaltem. W gruncie znajduje się gazociąg oraz przyłącze kanału sanitarnego. Ponadto działka nr "E" została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej do dnia 17 marca 2099 r. — na mocy umowy nieodpłatnego przeniesienia własności budynków oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu (akt notarialny Rep. [...]).
Starosta ustalił, że w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1978 r. cel wykupu działki ew. nr "A" określony został w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Załączniki graficzne nr [...] i [...] do tej decyzji zaginęły, uniemożliwiając dokładniejsze ustalenie celu wywłaszczenia. Spowodowało to konieczność ustalenia celu wykupu przedmiotowej nieruchomości na podstawie dowodów pośrednich, a zwłaszcza mapy sytuacyjnej osiedla "[...]" oraz na podstawie planu ogólnego zagospodarowania terenu.
Na podstawie tych dokumentów ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod usługi drugiego stopnia — usługi handlowo-gastronomiczne. Biorąc pod uwagę wymienione okoliczności należy stwierdzić, że niemożliwe jest dokładne ustalenie celu wykupu nieruchomości — poza celem określonym ogólnie w akcie notarialnym — w postaci budowy Osiedla [...] przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Osiedle stanowią bloki mieszkalne oraz inne budowle jak np. kotłownia, chodniki czy drogi dojazdowe wraz z ulicami — będące całą infrastrukturą osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla byłoby niemożliwe. Droga dojazdowa (pożarowa), stanowiąca część działki ew. nr "E", jak również pozostała część działki ew. nr "E" stanowią część terenu kotłowni i nie powinny być rozpatrywane oddzielnie, a tylko łącznie z kotłownią osiedlową, która stanowi zespoloną z osiedlem "[...]" całość. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami pozyskanie gruntów pod budowę kotłowni osiedlowej mogło być podstawą do ich wywłaszczenia.
Taki cel został zrealizowany na przedmiotowych gruntach w latach 1982 — 1984. Odnośnie tych gruntów może mieć zastosowanie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz., 2608 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) i jest to samoistny cel wywłaszczenia. Na podstawie tych dowodów Starosta stwierdził, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wykorzystana zgodnie z celem wykupu i nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określone w art. 137 ugn.
Ponadto działka ew. nr "E" znajduje się użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co również stanowi przesłankę negatywną zwrotu, gdyż nie jest ona we władaniu Gminy G. Po rozpatrzeniu odwołania B. G., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję starosty. Również Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego na tych dwóch działkach został zrealizowany. Niezależnie od tego, zdaniem Wojewody, oddanie działki nr "E" w użytkowanie wieczyste stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto zdaniem Wojewody budowa kotłowni mogła stanowi samoistną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości, co również stanowi o niedopuszczalności zwrotu nieruchomości w świetle art. 229a ugn.
Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi B. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, że decyzja nie odnosi się do dowodów zebranych w toku postępowań trwających od 1991 r. a w szczególności tych zebranych w ramach postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. o zwrocie działki nr "B". Skarżący zarzuca, że pomimo wniosku dowodowego Wojewoda nie przeprowadził wizji w terenie. Ponadto skarżący wskazuje, iż decyzja Wojewody zawiera błędne ustalenia w tym zakresie, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano kotłownię oraz że budowa kotłowni wraz z dojazdem w latach 1982-1984 mogła stanowić samoistny cel wywłaszczenia. Umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest zaskarżona, a wybudowanie infrastruktury nastąpiło z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wskazywana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność budowy kotłowni jako stanowiąca podstawę oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany organy, nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ obiekt ten został wzniesiony na sąsiedniej działce, a nie na działkach będących przedmiotem postępowania o zwrot. Na przedmiotowych działkach zlokalizowana jest droga dojazdowa do kotłowni oraz znajduje się urządzenie infrastruktury technicznej. Dlatego też ocena czy budowa kotłowni stanowi realizację celu wywłaszczenia nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Obowiązkiem organów było natomiast ustalenie czy w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn zrealizowany został na przedmiotowych działkach cel wywłaszczenia. Przy czym wyrys mapy sytuacyjno-wysokościowej wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod usługi drugiego stopnia – tj. usługi handlowo-gastronomiczne.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, dlaczego przy ocenie zbędności nie oceniono stanu zagospodarowania nieruchomości przez pryzmat tak ustalonego celu wywłaszczenia.
Po drugie organom obu instancji umknęło, iż sprawa dotyczy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, w związku z tym że na części nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia - działka nr "C". Dlatego też wniosek B. G. o zwrot powinien być zbadany przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
A zatem w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, ustawodawca przewiduje dodatkową przesłankę dopuszczalności zwrotu. Pełnomocnik skarżący wskazał, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości przyległej do części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W takim przypadku należało odwołać się do pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. Bez analizy tej przesłanki w ogóle nie wiadomo czy zwrot nieruchomości jest dopuszczalny.
Po trzecie powoływanie się na okoliczność oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, nie może w ustalonym stanie faktycznym stanowić samoistnej przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Stwierdzić należy, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji wciąż toczyło się postępowanie dotyczące oceny przed sądem powszechnym prawidłowości nabycia nieruchomości przez Spółdzielnię. W przypadku wydania prawomocnego wyroku potwierdzającego legalność nabycia użytkowania wieczystego przez osobę trzecią, zwrot nieruchomości będzie oczywiście niemożliwy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r. sygn. III AZP 24/93, PUG 7-8/1994). Dlatego też w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie mogła stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, ponieważ stanowiłoby to naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 136 ust. 1 ugn.
Brak uwzględnienia powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, jak również art. 136 ust 1. i art. 137 ust. 1 - 2 ugn które miały istotny wpływ na wynik postępowania.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.