Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia W. L. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] o zawieszeniu postepowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] róg ul. [...] o łącznej pow. [...]ha, pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", stanowiła własność L. i Z. małż. S. Niemal w całości objęta ona była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako: "dekret". Poza obszarem jego odziaływania pozostawał jedynie obszar ok. [...] m2. W związku z powyższym z dniem wejścia w życie dekretu, przedmiotowa nieruchomość - wyjąwszy wspomniany obszar [...] m2- stała się z mocy art. 1 tegoż dekretu własnością Gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Aktualnie stanowi ona szereg działek ewidencyjnych będących w części własnością komunalną, w części własnością Skarbu Państwa, a w części własnością podmiotów prywatnych.
L. S. zmarł [...] stycznia 1969 r., a spadek po nim nabyli: Z. S. w 1/3 części, J. M. w 1/3 części i J. L. w 1/3 części – co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z [...] czerwca 2012 r. [...]. J. M. zmarła [...] grudnia 1977 r., a spadek po niej, w tym położone w W. gospodarstwo rolne – stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] grudnia 2012 r. [...]- nabyli: W.D., Z. M. oraz C. M. po 1/3 części każdy. Spadek po zmarłej [...] sierpnia 1989 r. W.D. nabyła D.W. (obecnie D.) - co potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z [...] sierpnia 1990 r. [...]. Spadek po zmarłym [...] lipca 1987 r. C. M. nabyli z kolei: L. M. (w 1/4 części) oraz A.M., Z. M., G. Z., B.L. po 3/16 części każdy - vide postanowienie Sądu Powiatowego w S. z [...] lutego1988 r. [...].
Z kolei po zmarłym w dniu [...] maja 2012 r. Z. M. spadek nabyli: K. M. oraz R.M. po 1/2 części - co stwierdzone zostało notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2012 r. rep. A Nr [...].
Natomiast spadek po zmarłej [...] grudnia 1974 r. Z.S. nabyli J. L. i W. L. (po 1/2 części), a wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w W. nabył Skarb Państwa, z tym zastrzeżeniem, że uprawnienie do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po ww. posiadają: na podstawie testamentu z dnia [...] stycznia 1973 r. J. L. w 2/4 części i na podstawie ustawy O. S. i E. N. po 1/4 części – vide postanowienie Sądu Rejonowego w J. z [...] września 1976 r. [...]. J. L. zmarła [...] czerwca 1993 r. i jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] maja 2011 r. [...] spadek po niej nabył W. L. Na wniosek W. L. z [...] marca 2009 r., zmodyfikowany pismem z [...] października 2010 r., wszczęto przed Prezydentem [...] postępowanie w sprawie ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntów stanowiących dawną własność małżonków S. W toku prowadzonego postępowania do organu wpłynęła prośba Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie akt własnościowych sprawy, w związku ze złożonym w tym sądzie wnioskiem Z. M. o zmianę postanowienia spadkowego o sygn. [...] z [...] czerwca 2012 r. (tj. postanowienia o nabyciu spadku po L. S.).
W tym stanie rzeczy Prezydent W., uznając, że może dojść do zmiany kręgu następców prawnych po jednym z byłych współwłaścicieli nieruchomości, postanowieniem z [...] października 2013 r. z urzędu zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie, do czasu zakończenia postępowania spadkowego zainicjowanego wnioskiem Z. M. Na postanowienie to wniósł zażalenie W. L., załączając do niego uwierzytelniona kopię wniosku Z. M., z którego wynikało, że jego przedmiotem jest żądanie uzupełnienia postanowienia spadkowego z [...] czerwca 2012 r, o rozstrzygnięcie w przedmiocie dziedziczenia gospodarstwa rolnego.
W następstwie rozpoznania tego zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie Prezydenta [...] i umarzyło prowadzone przed nim postępowania w sprawie zawieszenia postępowania.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w postępowaniu w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu do kręgu stron postępowania należą wszyscy spadkobiercy dawnych właścicieli, którzy dziedziczyli na zasadach ogólnych. Tym samym to kto dziedziczy po nich gospodarstwo rolne nie ma dla tego postępowania jakiegokolwiek znaczenia i nie może stanowić zagadnienia wstępnego, a to oznacza, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.M. zarzucając mu naruszenie:
- - art. 10 § 1 w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. przez niezastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie oceny merytorycznej sprawy w części dotyczącej dziedziczenia przez określenie następców prawnych zmarłego L. S., tj. kręgu jego spadkobierców dziedziczących na zasadach ogólnych, skutkującym wskazaniem przez organ drugiej instancji (na etapie postępowania zażaleniowego), iż prawo do odszkodowania bądź zwrotu w naturze części gruntów będących przedmiotem postępowania przysługuje (w wypadku zasadności wniosku) jego wszystkim spadkobiercom dziedziczącym na zasadach ogólnych, w tym w wysokości udziałów im przysługującym, a nie wyłącznie spadkobiercom dziedziczącym gospodarstwo rolne o nazwie "[...]" (zgodnie z obowiązującymi w ówczesnym czasie zasadami dziedziczenia gospodarstwa rolnego), w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wydał decyzji, w tym nie określił wysokości tych udziałów,
- - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprze niedostateczne rozpoznanie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym także faktów istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia;
- - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcza wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – W. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga, mimo trafności części zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stwierdzone uchybienia procedury administracyjnej do jakich doszło przy podejmowaniu kwestionowanego postanowienia, nie mają charakteru istotnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako "dekret", prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...], zainicjowanego wnioskiem jednego z następców prawnych jej dawnych współwłaścicieli.
Podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaistnienia zaś tego zagadnienia Prezydent [...] upatrywał w rozstrzygnięciu mającym być wydanym w uruchomionym przez Z. M. przed sądem powszechnym postępowaniu zmierzającym do zmiany prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po przeddekretowym współwłaścicielu nieruchomości – L. S., która to zmiana miała polegać na uzupełnieniu powyższego postanowienia o rozstrzygnięcie w przedmiocie dziedziczenia należącego do spadkodawcy gospodarstwa rolnego.
Uchylając postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło natomiast, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi.
Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest ustalenie czy postępowanie w sprawie o zmianę prawomocnego postanowienia spadkowego po dawnym właścicielu nieruchomości [...] stanowi zagadnienie wstępne, w sprawie o ustanowienie w trybie art.. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości na rzecz jego następców prawnych.
W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie zauważyć wypada, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" (zwanego w doktrynie także zagadnieniem prejudycjalnym) należy rozumieć w ten sposób, iż jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 27.04.2010 r. sygn. akt II OSK 628/09, Lex nr 597734; z dnia 29.04.2011 r. sygn. akt II OSK 760/10, Lex nr 1081888; z dnia 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 Lex nr 1151976). Innymi słowy musi istnieć pomiędzy tym zagadnieniem a konkretną prowadzoną sprawą administracyjną tego rodzaju relacja, w której brak rozstrzygnięcia tegoż zagadnienia przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla władczego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego (wydania decyzji).
Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym przed sądem powszechnym postępowaniem o zmianę prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. o stwierdzeniu nabycia spadku po przeddekretowym współwłaścicielu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...], a sprawą o ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntów tej nieruchomości na rzecz jego spadkobierców, nie występuje. Abstrahując nawet od zakresu w jakim to postanowienie miałoby być zgodnie z intencją Z. M. zmienione (a dokładniej rzecz ujmując uzupełnione), godzi się zauważyć, że dopóki funkcjonuje ono w obrocie prawnym jest dla organów administracji publicznej wiążące w zakresie ustalenia spadkobierców byłych właścicieli, a co za tym idzie stron postępowania. Zgodnie bowiem z wynikającym z art. 1025 § 2 k.c. domniemaniem, przyjmuje się, że osoby które uzyskały nabycie spadku są spadkobiercami To z kolei oznacza, że w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem [...] nie zaistniała przeszkoda o charakterze podmiotowy (w postaci nieustalonych stron postępowania), wymagająca uprzedniego wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, a przez to uniemożliwiająca jego zakończenie. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było przez ów organ niedopuszczalne.
Zgodzić się również należy z Kolegium, że kwestia ewentualnego dziedziczenia gospodarstwa rolnego po zmarłym w dniu [...] stycznia 1969 r. L. S. (o ile takowe w ogóle mogło wówczas do niego należeć), z punktu widzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu jest okolicznością irrelewantną. Postępowanie zawisłe przed organem dotyczy przyznania prawa do gruntu, którego własności były właściciel pozbawiony został już w dniu 21 listopada 1945 r., co nastąpiło z mocy art. 1 dekretu i dotyczyło wszystkich gruntów położonych w granicach [...], niezależnie od ich rodzaju i przeznaczenia. Stronami zaś tego postępowania są z mocy art. 7 ust. 1 dekretu wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli dziedziczący na zasadach ogólnych. Jest to o tyle zrozumiałe, że źródłem przewidzianego powyższym aktem normatywnym uprawnienia do uzyskania przez byłych właścicieli (ich następców prawnych) prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) jest sam fakt odjęcie im prawa własności nieruchomości.
To zaś, jak już wspomniano, nastąpiło z mocy prawa. Uprawnienie to w intencji prawodawcy miało przy tym łagodzić skutki wywołane odjęciem własności, wypełniając tym samym funkcję swoistej rekompensaty za utracone prawo.
Trafnie zatem Kolegium oceniło, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zawieszenia prowadzonego w ww. trybie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowo uchyliło, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wydane w tym przedmiocie postanowienie organu pierwszej instancji. Błędne było jedynie zawarcie w treści podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia dodatkowego sformułowania o "umorzeniu postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania". Zważyć bowiem należy, że w postępowaniu zażaleniowym przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stosuje się z mocy art. 144 k.p.a. jedynie odpowiednio. Odpowiedniość stosowania określonych regulacji prawnych oznacza natomiast, że niektóre będą stosowane wprost, część - ze względu na specyfikę danego postępowania - w ogóle nie będzie stosowania, a część stosowana będzie po ich niezbędnej adaptacji.
W postępowaniach wywołanych zażaleniem na postanowienie wpadkowe o zawieszeniu postępowania odpowiednie stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jego zawieszenia) prowadzić więc powinno jedynie do wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bez konieczności orzekania co do istoty zagadnienia stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia tego postanowienia (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2012 r. II GSK 1503/11 Lex nr 1291702, z 9 marca 2010 r. I OSK 686/09). Zawarcie zatem w postanowieniu organu odwoławczego, poza ww. rozstrzygnięciem także rozstrzygnięcia o "umorzeniu postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania" stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Aczkolwiek nie jest to wada na tyle istotna, by prowadziła do uchylenia obarczonego nią postanowienia.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych, z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, jego elementach został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach.
Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcza zasady instancyjności (art.15 k.p.a.). Jest on przy tym o tyle niezrozumiały, że to właśnie jej respektowanie, a więc rozpoznanie sprawy zasadności zawieszenia postępowania dekretowego w jej całokształcie, przy uwzględnieniu także okoliczności ujawnionych na etapie postępowania zażaleniowego (a odnoszących się do treści wniosku inicjującego postępowanie przed sądem powszechnym), spowodowało, że organ odwoławczy doszedł do odmiennych konkluzji niż Prezydent [...] i podjął rozstrzygnięcie eliminujące postanowienie wstrzymujące tok sprawy.
Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji (tu postanowienia) umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika bowiem niezbicie, że organ nie poinformował strony przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, jak też w ogóle nie przekazał jej informacji o złożonym zażaleniu. Taki sposób działania organu, niewątpliwie nie służy pogłębianiu zaufania do organów władzy publicznej, a w konsekwencji także narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 8 k.p.a. Zważyć jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej art. 10 § 1 k.p.a. doszło do uchylenia określonego aktu, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizacje jej uprawnień procesowych, iż z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, Lex nr 746920, z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442).
Przy czym te czynności dowodowe musiałyby być na tyle istotne, że gdyby je przeprowadzono mogłoby to rzutować na ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie strona poza sformułowaniem w tym zakresie zarzutu, w żaden sposób go szerzej nie rozwija, a zwłaszcza nie wskazuje jakich dowodów, na skutek ww. uchybienia nie mogła złożyć. To zaś prowadzić musi do wniosku, że niedopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedynie uchybienie formalne, które nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik.
Mając zatem na względzie, że podjęte przez Kolegium postanowienie wpadkowe meriti odpowiada prawu, a w toku prowadzonego przez ów organ postępowania nie naruszono procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.