Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...], dla której urządzony jest zbiór dokumentów nr [...] oraz część działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], obie z obrębu [...].
Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy:
Opisana na wstępie nieruchomość, wchodząca pierwotnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] (z osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi S., pod nr [...] dział [...]) stanowiła własność G. D. Została ona wraz z dawną działką nr [...] z obrębu [...]nabyta aktem notarialnym z [...] listopada 1975 r. Rep. [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z [...] czerwca 1973 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami oraz ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]". Przy czym z ogólnej powierzchni wówczas wywłaszczonej o łącznym areale [...] m2, decyzjami lokalizacyjnymi objęto grunt o pow. [...] m2 (obejmujący działkę nr [...] i cz. działki nr [...]), natomiast pozostałą część gruntu o pow. [...] m2 dowłaszczono na wniosek właścicielki.
Aktualnie cześć dawnej działki nr [...] obejmuje m.in. działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2oraz część działki nr [...] o łącznym obszarze [...] m2 – obie w obrębie [...]. Na mapie nieruchomości z projektem podziału ww. nieruchomości dla celów rewindykacji (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]) zaproponowano podział działki [...] na przeznaczoną do zwrotu działkę nr [...] (pow. [...] m2) oraz działkę nr [...], a działki nr [...] na trzy działki ozn nr nr [...] do [...], gdzie do zwrotu przeznaczona miała być działka nr [...] (pow. [...] m2). Na uprzednio sporządzonej mapie sytuacyjnej nieruchomości z projektowanym podziałem do rewindykacji (przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]) zaprojektowano zaś podział działki nr [...] na działki oznaczone nr nr: [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) i [...] ([...] m 2).
Z zestawienia tych dwóch map wynika, że aktualnie zaprojektowana działka nr [...] znajduje się obszarze pierwotnie projektowanej do wydzielenia działki nr [...]. A działka nr [...] wchodzi w obszar aktualnie projektowanej do wydzielenia działki nr [...] o obszarze [...] m2.
Pismem z [...] kwietnia 2009 r. C. D., D. D. oraz J. M. (następcy prawni dawnej właścicielki) wystąpili o zwrot części wywłaszczonej obejmującej aktualnie działkę ew. nr [...] i część działki nr [...]. Zainicjowana tym wnioskiem sprawa zwrotu nieruchomości stanowiła przedmiot dwukrotnego orzekania przez organy obu instancji. Przy czym pierwsza wydana w sprawie decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2011 r. (wyznaczonego jako organ właściwy przez Wojewodę [...]), została uchylona przez Wojewodę [...] decyzja z [...] lipca 2011 r. Kolejna zaś decyzja owego Starosty z [...] marca 2013 r. oraz częściowo ją modyfikująca wydana w postępowaniu odwoławczym reformatoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2014 r. I SA/Wa 249/14. W motywach wyroku Sąd podważył zasadność oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez pryzmat dokumentów wytworzonych po zawarciu umowy wywłaszczeniowej – jak postąpiły w sprawie organy - podnosząc, że prawidłowa ocena tej zbędności "może być dokonywana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę jego dokonania". Zwrócił nadto uwagę na konieczność zajęcia przez organy stanowiska, czy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11.
W toku ponownie prowadzonego przed Starostą [...] postępowania następcy prawni dawnej właścicielki wnieśli o rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu działki nr [...],a odrębną decyzją sprawy zwrotu części działki nr [...] (projektowanej działki nr [...]). Przy czym w piśmie z [...] listopada 2017 r. w odniesieniu do pierwotnie zgłoszonego żądania zwrotu działki nr [...] ograniczyli je wyłącznie do gruntu obejmującego obszar projektowanej działki nr [...].
W tym stanie rzeczy Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz: J. M. - w [...] części, D. D. - w [...] części i C. D. - w [...] części nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], pochodzących z części wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]-część oraz działkę ewidencyjną nr [...]-część z obrębu [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięć organy, odwołując się do treści art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) dalej "u.g.n.", a także konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 wywodziły, że prowadząc postępowania zwrotowe w pierwszej kolejności ustalić należy na jaki cel została wywłaszczona nieruchomość, w drugiej zaś kolejności, czy na całej nieruchomości ów cel zrealizowano oraz, jeśli został on zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n., uwzględniając wytyczne zawarte w ww. wyroku Trybunału. Wojewoda zwracał przy tym uwagę, nawiązując do poglądów judykatury, że odnoszenie celu wywłaszczenia do tych zamierzeń, które zaprojektowano do dnia wywłaszczenia i które ujawniono w treści aktu wywłaszczeniowego, zapewnia należyte poszanowanie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasady pewności obrotu.
Nie wynika stąd jednak dogmatyczny sprzeciw przeciwko temu, aby w jakichkolwiek przypadkach rozpatrywania możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niedopuszczalnym było doprecyzowywanie celu wywłaszczenia w oparciu o późniejszą dokumentację. Niemniej powyższy zabieg traktować należy nie jako regułę, a jako wyjątek zachodzący w sytuacji, w której celu wywłaszczenia nie da się w racjonalny sposób ustalić na podstawie treści aktu wywłaszczeniowego.
Nie można jednakże automatycznie przyjmować, że taka sytuacja występuje zawsze w przypadku wskazania w akcie wywłaszczeniowym w sposób uogólniony celu wywłaszczenia, który z natury rzeczy posiada złożony i wieloelementowy charakter (np. "budowa osiedla mieszkaniowego").
Mając na względzie, że Staroście [...] nie udało się pozyskać żadnych dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem, z których wynikałoby jakie konkretne obiekty miały powstać na terenie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego, Wojewoda uznał, że jedynym konkretnym, weryfikowalnym i zamierzonym celem nabycia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami oraz ulicami. Zatem zbadać należało czy cel ten został zrealizowany do 22 września 2004 r. Ustalono zaś, że część działki ew. nr [...] (od strony ul. [...]) i cała działka ew. nr [...] były położone na terenie objętym pozwoleniem (decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu [...] z [...] września 1984 r. znak [...]) na budowę szkoły środowiskowej w [...] przy ul. [...] w [...] według projektu, stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] września 1984 r. Wprawdzie z analizy owego planu wynika, że na działce [...] miały powstać dwa fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment skoczni do skoku wzwyż, fragment skoczni do skoku w dal, części dwóch boisk do siatkówki, część boiska do gier i zabaw oraz pasy zieleni oddzielające tereny sportowe od ulicy [...], jak i ulicy [...], zaś na terenie części działki ew. nr [...] od strony ul. [...] (projektowana działka nr [...]) miał powstać parking, drogi, chodniki i trawniki, to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z 5 listopada 2014 r. Sygn. akt I SA/Wa 249/14 wydanym w niniejszej sprawie, dokument ten nie stanowi dowodu, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek była budowa na nich ww. obiektów.
Dlatego też nie może być brany pod uwagę przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia dla przedmiotowych nieruchomości. Jego analiza może mieć charakter wyłącznie informacyjny, a nie dowodzący okoliczności badanych w sprawie.
Wobec powyższego należy uznać, iż celem wywłaszczenia przedmiotowych działek była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami i ulicami, co zresztą zostało w niniejszej sprawie potwierdzone przez Sąd. Z akt sprawy wynika jednocześnie, iż na terenie, w skład którego wchodziła działka ew. nr [...], od 1982 r. trwała budowa szkoły, natomiast na terenie projektowanej działki [...] w 1982 r. znajdował się fragment betonowego chodnika przyległego do ogrodzenia terenów sportowych oraz część utwardzonego parkingu samochodowego, jak i część trawnika przyległego do asfaltowego trawnika biegnącego wzdłuż ulicy [...], natomiast od sierpnia 1987 r. teren projektowanej działki [...] był zajęty pod budowę szkoły. Powyższe ustalenie zostały potwierdzone: opinią geodety uprawnionego – B. B. z [...] kwietnia 2012 r., dotyczącą interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniu [...] maja 1982 r. i [...] sierpnia 1987 r. obejmujących działkę ew. nr [...]; a także opinią ww. geodety z [...] października 2012 r. dotyczącą interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniu [...] maja 1982 r. i [...] sierpnia 1987 r. obejmujących projektowaną działkę ew. nr [...] (część działki ew. nr [...] - od strony ul. [...]).
Za nieprzydatną organ natomiast uznał uzupełniającą opinię fotogrametry uprawnionego - inż. B. z [...] maja 2017 r. (wykonaną na zlecenie pełnomocników wnioskodawców), dotyczącą interpretacji sytuacji odfotografowanej na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1997 r. dotyczącym części działki ew. nr [...] (projektowanej działki ew. nr [...]). Nie wynika z niej bowiem jaki był stan zagospodarowania tej działki w roku 1997. Ocena materiału zawartego w tej opinii odnosi się przy tym do naniesień na nieruchomości, w odniesieniu do założeń wybudowania szkoły środowiskowej, które nie mają znaczenia dla badania w niniejszej sprawie celu wywłaszczenia.
Ponadto w ww. opinii biegła potwierdziła swoje wcześniejsze ustalenia odnośnie stanu zagospodarowania części działki ew. nr [...] (projektowanej działki ew. nr [...]) i wskazała, że "znajdująca się w aktach opinia fotogrametryczna z 2012 r. potwierdza realizację na tym terenie budowę szkoły środowiskowej uwidocznioną na zdjęciu lotniczym wykonanym [...] maja 1987 r. Zgodnie ze stosowaną wówczas metodyką rozległych placów budowy, teren planowanych obiektów sportowych, w tym projektowana działka numer [...] był zdewastowany, wykorzystywany jako część zaplecza biurowego budowy szkoły (...)"
W tym stanie rzeczy organ wojewódzki uznała, że cały teren działki ew. nr [...], w tym także jego część (projektowana działka ew. nr [...]) stanowił w latach 1982 i 1987 zaplecze budowy szkoły. Urządzenie zaś owego zaplecza, ściśle związanego z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, świadczy zdaniem Wojewody o realizacji tego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Szkoła bowiem niewątpliwie jest obiektem składającym się na jego infrastrukturę. Skoro zatem działka po wywłaszczeniu służyła jako dojazd i zaplecze budowy szkoły, to od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się w miarę realizacji inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania, jako część nieruchomości przydatna do rozłożonej w czasie budowy osiedla mieszkaniowego. Jest oczywiste, że budowa obiektu szkoły musiała zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie posadowiono budynek.
Po zakończeniu budowy cała działka ew. nr [...] znalazła się w ogrodzonym kompleksie o charakterze sportowym z ziemnymi kortami tenisowymi, bieżnią do biegów krótkich, skocznią do skoków w dal oraz betonowym oświetlonym placem z wyznaczonym na nim boiskiem do gry w koszykówkę z przylegającą do niego widownią. Znajdował się bezpośrednio na niej: niewielki narożnik betonowego placu oraz fragmenty skoczni i bieżni do biegów krótkich, a całość uzupełniał teren w naturalny sposób porośnięty darniną i niewielkimi krzakami usytułowanymi wzdłuż ogrodzeń.
Odnosząc się do realizacji celu wywłaszczenia na części działki ew. nr [...] (od strony ul. [...]) z obrębu [...] (proj. działka nr [...]), to na jej terenie - jak wynika z opinii geodety uprawnionego – B. B. z 2012 r., znajdował się w 1982 r. fragment betonowego chodnika przyległego do ogrodzenia terenów sportowych oraz część utwardzonego parkingu samochodowego, jak i część trawnika przyległego do asfaltowego trawnika biegnącego wzdłuż ulicy [...], co potwierdza, że w tym roku powstały elementy osiedla mieszkaniowego, w postaci terenów służących mieszkańcom jako funkcjonalne fragmenty większej całości. Dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia bez znaczenia jest jej późniejsze wykorzystanie części projektowanej działki [...], na którym znajdował się parking, jako placu manewrowego do nauki jazdy, zwłaszcza że w dniu [...] maja 1997 r. (data wykonania zdjęcia lotniczego) w pozostały obszar tej działki wchodziły również dwa fragmenty okalającego parking betonowego chodnika oraz część trawnika znajdującego się pomiędzy parkingiem a granicą pasa drogowego ulicy [...], co zostało potwierdzone opinią uprawnionego geodety, sporządzoną w 2016 roku.
Odnośnie zaś realizacji celu wywłaszczenia na części działki ew. nr [...] (od strony ul. [...]) organ stwierdził, że na dzień [...] maja 1997 r. znajdował się tam fragment częściowo utwardzonego żużlem parkingu samochodowego i nadal jest ona jako parking wykorzystywana, co potwierdza zdjęcie dołączone do pisma strony z [...] lipca 2014.
Konkludując zatem swoje rozważania Wojewoda stwierdził, że na nieruchomości stanowiącej część działki ew. nr [...] (projektowana działka [...]), część działki ew. nr [...] (od strony ul. [...] – projektowana działka [...]) oraz część działki ew. nr [...] (od strony ul. [...]), cel wywłaszczenia, w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany i nastąpiło to przed dniem [...] września 2004 r. i przed datą złożenia wniosku o zwrot. Za niezasadny jednocześnie uznawał zarzut odwołania dotyczący nierozpatrzenia przez Starostę [...] wniosku o wyłączenie sprawy działki nr [...] do odrębnego postępowania. W tym aspekcie bowiem wywodził, że z treści pisma pełnomocnika stron, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] lipca 2014 r. wynika, iż jest to jedynie wniosek o rozszerzenie zakresu postępowania.
Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M. zarzucając jej naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. polegające na dowolnej interpretacji przepisów materialnych i nierozpatrzenie sprawy na podstawie art.137 ust. 2 u.g.n.;
- - art. 8 k.p.a. przez dowolne ustalenia faktyczne nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;
- - art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem zastosowania przepisu art. 137 § 2 u.g.n.,
- - art. 80 kpa przez wybiórcze traktowanie materiału dowodowego i nierozpatrzenie wniosku o zwrot części niezagospodarowanej nieruchomości.
Skarżąca za nieuprawnione uznawała stanowisko Wojewody o niezasadności zarzuty dotyczącego nierozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku o wyłączenie do odrębnego postepowania sprawy zwrotu projektowanej działek nr [...]. Zwracała mianowicie uwagę, że w tym przedmiocie najpierw wystąpili do organu pismem z [...] stycznia 2016 r. wnioskując o podjęcie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu tylko projektowanej działki nr [...]. Następnie zaś, pismem z [...] listopad 2017r. po wykonaniu, na zlecenie starostwa, mapy z projektowanym podziałem działki nr [...], wnioskowali o zwrot jedynie projektowanej działki nr [...]. Organy pominęły te wnioski, a tym samym wydane w sprawie decyzje podjęte zostały w innymi zakresie przedmiotowym niż chcieli tego wnioskodawcy.
W odniesieniu zaś do merytorycznych aspektów sprawy, kwestionowała pogląd organu, jakoby w obszarze projektowanej działki nr [...], cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został zrealizowany i nastąpiło to przed dniem [...] września 2004r. Wbrew bowiem temu co twierdził Wojewoda wykorzystywanie m.in. wnioskowanego terenu tylko jako zaplecza budowy nie stanowi realizacji tego celu. W szczególności wówczas gdy nie wiąże się to z żadnymi trwałymi elementami, które mogłyby nadal służyć mieszkańcom. Na wnioskowanej działce zalega zaś jedynie hałda piachu/ziemi.
Ponadto "urządzenie placu budowy" nie stanowi celu publicznego, na który uzasadnione jest wywłaszczenie prywatnej własności i nie da się to pogodzić z ochroną konstytucyjnego prawa własności. Odwoływała się nadto do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r. I OSK2094/15 wydanego na kanwie sprawy dotyczącej zwrotu działki sąsiedniej (nr [...]) gdzie Sąd ów zauważał, że część wnioskowanej do zwrotu działki nigdy nie została zagospodarowana, co stanowi istotne zagadnienie z uwagi na dyspozycje normy prawnej wywiedzionej z art. 137 ust. 2 u.g.n. Zwracała przy tym uwagę, na postulowaną w judykaturze konieczność dążenie do zachowania jednolitości rozstrzygania w spraw w takich samych stanach faktycznych, czego w tym przypadku zabrakło.
W związku z czym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione.
Zakwestionowana decyzja, jak wynika z niespornych ustaleń stanu faktycznego sprawy, wydana została w postępowaniu przeprowadzonym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 5 listopada 2014 r. I SA/Wa 249/14 uprzednio wydanych decyzji organów obu instancji w przedmiocie zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od poprzedniczki prawnej skarżącej umową z [...] listopada 1975 r. W wyroku tym przesądzono zaś, że "prawidłowa ocena zbędności na cel wywłaszczenia może być dokonana wyłącznie w oparciu o dokumenty, które powstały przed wywłaszczeniem i stanowiły podstawę jego dokonania". Wskazano przy tym, że "określenie celu wywłaszczenia także po jego wykonaniu mogło być traktowane jedynie, jako zmiana celu, skoro od jego określenia we wniosku o wywłaszczenie uzależnione było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do podpisania umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.". W konsekwencji Sąd uznał, że dokumenty, przez pryzmat których organy oceniały wówczas ową zbędność nieruchomości, związane z inwestycją w postaci budowy na tym ternie zespołu szkół, szkoły środowiskowej " nie mają żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, skoro powstały po dacie zawarcia umowy wywłaszczeniowej podpisanej w dniu [...] listopada 1975 r." Efektem tej oceny było zaś zalecenie, by ponownie rozpoznając sprawę organy dokonały prawidłowego ustalenia w odniesieniu do wskazania celu dokonanego w tej sprawie wywłaszczenia, a następnie przeanalizowały czy został on na będących przedmiotem sporu nieruchomościach zrealizowany w oparciu o przesłanki wskazane w art. 136 i 137 u.g.n. Winien także ocenić czy stan faktyczny sprawy pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11.
Oceną prawną zawartą w tym wyroku i wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." organy oraz rozpoznający obecnie skargę sąd były związane. Związanie to oznaczało zaś, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, nie mogły w sprawie formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i zobowiązane były do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. O ile oczywiście w między czasie nie doszło do istotnej zmiany prawa, czy ujawnienie okoliczności zasadniczo zmieniających obraz stanu faktycznego w stosunku do tego, który legły u podstaw wyrokowania, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych zasięgiem oddziaływania prawomocnego orzeczenia sądu objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r. I OSK 2492/19, Lex nr 310910).
W świetle zatem oceny prawnej sformułowanej w powyższym wyroku, obowiązkiem organu było zrekonstruowanie, w kontekście dokumentacji wytworzonej przed dniem wywłaszczenia, konkretnego celu (zamierzenia inwestycyjnego), jaki na objętej postępowaniem zwrotowym części wywłaszczonej nieruchomości miał zostać zrealizowany. Zważywszy przy tym na fakt, że w akcie notarialnym wskazano ów cel w sposób ogólny, poprzez odwołanie się do decyzji lokalizacyjnych dotyczących budowy osiedla mieszkaniowego z usługami oraz ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", konkretyzację celu jaki miał być zrealizowany w określonym obszarze objętym lokalizacjami należało dokonać przez pryzmat sporządzonych i zatwierdzonych dla nich planów realizacyjnych. To na ich podstawie - jako aktów wykonujących decyzje lokalizacyjne - można bowiem dopiero ustalić, czy na obszarze objętym żądaniem zwrotu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego w ogóle zaplanowano posadowienie określonych budynków lub innego rodzaju obiektów i urządzeń niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, a jeśli tak to jakich.
Bez takich zaś ustaleń nie jest możliwa jakakolwiek ocena stanu realizacji zaplanowanego zamierzenia, a w konsekwencji także stwierdzenia wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zwłaszcza, że budowa osiedla mieszkaniowego, jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, nie ogranicza się ze swej istoty li tylko do wznoszenia typowych budynków (bloków) - na co skądinąd zwracał uwagę sam Wojewoda - ale także innego rodzaju obiektów i urządzeń, jak choćby obiekty usługowe, szkoły, place zabaw, ciągi komunikacyjne, tereny zieleni itp. Choć nie zawsze oznacza to, że aktualnie istniejący w strukturze osiedla obiekt (nawet jeśli mógłby być uznany za klasyczny element infrastruktury osiedlowej), jest tym, którego wzniesienie było konsekwencją realizacji jednej, choć wieloetapowej i długotrwałej, inwestycji jaką była budowa tego osiedla mieszkaniowego. Mogły one wszak powstawać jako odrębne inwestycje.
Należy natomiast mieć na względzie, że w obowiązujących w latach 70-tych ub. wieku przepisach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych nie przewidziano by pod dane zamierzenie inwestycyjne rezerwować teren, który nie będzie w żaden sposób zagospodarowany. Dla całego terenu, na którym była przewidziana realizacja obiektów budowlanych należało zatem zaprojektować odpowiednie urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie, uwzględniające walory krajobrazu, estetykę otoczenia (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 i art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane - Dz.U. Nr 38, poz. 229). W związku z czym teren objęty lokalizacją inwestycji budowlanej nawet, gdy nie został przewidziany w fazie realizacji pod konkretne obiekty budowlane lub inżynierskie, czy urządzenia, musiał być w sposób celowy przeznaczony pod konkretne elementy osiedla, np. pod zieleń osiedlową lub strefę ochronną, czy też wskazany jako przeznaczony do adaptacji lub likwidacji.
Konkretny sposób jego zagospodarowania musiał wynikać z części graficznej planu realizacyjnego (§ 23 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym - Dz.U. Nr 4, poz. 29). Zatem dysponując tego rodzaju planami można zweryfikować co i w jakiej lokalizacji miało być na nieruchomości wzniesione.
W rozpoznawanej sprawie zaś, mimo wieloletniego prowadzenia postępowania i zgromadzenia w nim szeregu dokumentów, planów realizacyjnych wykonujących przywołane w akcie notarialnym decyzje lokalizacyjne organy nie pozyskały. Z akt administracyjnych nie wynika także by o nie w ogóle występowały, koncentrując swoją uwagę na zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości w aspekcie wybudowanej w tym rejonie i uznawanej przez organ za element infrastruktury osiedlowej szkoły środowiskowej, w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z 1981 r. (którego znaczenie dla oceny zasadności wniosku zwrotowego, jak już wspomniano, zostało przez Sąd zakwestionowane), tudzież na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, który wprawdzie musiał być podstawą opracowania planu realizacyjnego (o czym stanowi § 22 ust. 1 rozporządzenia z 20 stycznia 1973 r.), jednakże dla zrekonstruowania treści planu realizacyjnego jest niewystarczający.
Trudno w tych okolicznościach zgodzić się z Wojewodą, że Staroście [...] nie udało się pozyskać żadnych dokumentów powstałych przed wywłaszczeniem, z których wynikałoby jakie konkretne obiekty miały powstać na terenie objętym wnioskiem, "mimo dołożenia należytej staranności", skoro o takie nie występował. Konsekwencją powyższego zaniechania było natomiast nie tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wiążących organ ocen prawnych i zaleceń Sądu, ale przede wszystkim nieustalenie podstawowego elementu stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej załatwienia, jakim było zidentyfikowanie konkretnego celu jaki miał być na wywłaszczonej nieruchomości realizowany. To z kolei wyklucza możliwość oceny stopnia jego sfinalizowania, a przez to także zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (tu umowie), do której, jako przesłanki zwrotu nieruchomości (jej części) odwołuje się art. 136 ust. 3 u.g.n.
Jest to zaś o tyle istotne w sprawie, że w świetle wydanych dla objętego postępowaniem terenu decyzji zatwierdzających plany realizacyjne obiektów szkolnych, które zresztą w obszarze obejmującym projektowaną działkę nr [...] nie zostały w rzeczywistości wykonane (na co zasadnie zwracała uwagę skarżąca), koniecznym jest skonfrontowanie tej inwestycji oświatowej z zaplanowanymi pierwotnie zamierzeniami. Tylko w ten sposób można bowiem miarodajne wyprowadzić konkluzje, czy przeznaczenie nieruchomości kilka lat po jej wywłaszczeniu pod budowę obiektów wykorzystywanych na cele oświatowe, nie stanowiło w tym przypadku odstąpienia od realizacji pierwotnie założonego celu wywłaszczenia na rzecz tej nowej inwestycji co, niezależnie od oceny stanu wykonania tej ostatniej, uzasadniałoby zwrot nieruchomości na rzecz następców prawnych jej pierwotnej właścicielki. To zaś oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, a tym samym wydana w tych uwarunkowaniach decyzja Starosty [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] oceniane być muszą jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, iż rozstrzygając sprawę Starosta [...] oraz Wojewoda [...] rozpoznali ją w zakresie innym niż chcieli tego wnioskodawcy, a to wobec objęcia decyzjami całej działki nr [...], podczas gdy żądanie zwrotu, w odniesieniu do tej nieruchomości ograniczone zostało pismem z [...] listopada 2020 r. do jej części, oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Wprawdzie istotnie w treści rozstrzygnięcia identyfikując nieruchomość posłużono się numerem istniejącej działki geodezyjnej "[...]". Uszło jednak uwadze skarżącej, że uczyniono to z zaznaczeniem, że chodzi jedynie o jej część - "[...]-część". W samym zaś uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, na str. 12 i 14, wprost odnoszono się do projektowanego oznaczenia geodezyjnego tej części nieruchomości ("[...]").
Z kolei z faktu złożenia przez strony wniosku, by w pierwszej kolejności starosta rozpoznał sprawę zwrotu działki nr [...], a następnie (odrębnie) części działki nr [...], nie wynikał obowiązek przyjęcia takiego sposobu procedowania sprawy. Wydając zatem w przedmiocie tych nieruchomości jedno rozstrzygnięcie, organy nie wykroczyły poza granice sprawy, wyznaczone treścią żądania zwrotu nieruchomości, które niezależnie od tego czy byłoby załatwione odrębnymi decyzjami częściowymi, wykreowało jedną sprawę administracyjną.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, jak też wyroku z 5 listopada 2014 r. I SA/Wa 249/14, organ podejmie działania zmierzające do pozyskania planów realizacyjnych opracowanych w nawiązaniu do decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...] i w zależności od efektów tych działań i poczynionych na bazie tak poszerzonego materiału dowodowego ustaleń stanu faktycznego podejmie w sprawie stosowną decyzję, której treści skład orzekający w sprawie obecnie nie przesądza, gdyż byłoby to przedwczesne.