Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia E. K. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania prawomocnej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w Ś. przy ul. [...], zajętą pod drogę publiczną.
Zaskarżone przez E. K. postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] potwierdził, że nieruchomość, położona w Ś., zajęta pod ulicę [...], oznaczona według ewidencji gruntów Miasta Ś. (obręb [...] - Miasto Ś., ark. mapy [...]) jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczysta [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu Ś. W. K. i E. K., byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, złożyli wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność powiatu w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta Powiatu w Ś. ustalił odszkodowanie za wyżej wskazaną nieruchomość na rzecz E. K. i W. K. w łącznej wysokości [...] zł. Jednocześnie zobowiązał do wypłaty odszkodowania Starostwo Powiatowe w Ś. Zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2007 r. nr [...] Wojewoda L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].
Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. sprostowanym dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda L. wstrzymał z urzędu wykonanie prawomocnej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczącej sprawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] m² położoną w Ś. przy ul. [...] os. [...] obręb ewidencyjny nr [...] Miasto Ś., zajętą pod drogę powiatową.
W ocenie Wojewody L. w przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty Ś. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Po rozpoznaniu zażalenia E. K. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] lipca 2007 r.
Minister Budownictwa uznał, że Wojewoda L. uchybił obowiązkowi wyjaśnienia adresatom postanowienia, w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. za realne. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że pomimo tego uchybienia rozstrzygnięcie Starosty Ś. jest prawidłowe.
W uzasadnieniu Minister Budownictwa wskazał, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego powinien być zgodny z przepisami wykonawczymi o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
- 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %,
- 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.
Organ II instancji wywiódł, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosował wyżej wskazanych przepisów, przyjmując do porównań transakcje dotyczące gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co wskazuje na wadliwość sporządzonej opinii o wartości nieruchomości.
Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wskazał więc, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo obarczenia decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Minister Budownictwa naruszył rażąco prawo powołując się na treść przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109), którego treść nie obowiązuje już od dnia 7 października 2005 r. Organ II instancji nie uwzględnił zmiany tego przepisu, która nastąpiła w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 196, poz. 1628). Zdaniem skarżącego Minister Budownictwa rażąco naruszył przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniając wadliwie operat szacunkowy. Ocena należy do zawodowej organizacji rzeczoznawców majątkowych, a nie do organów administracji.
Ponadto podniósł, że przedmiotem postępowania przed Starostą Ś. było ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zatem rzeczoznawcy majątkowi określając wartość nieruchomości mieli obowiązek zastosować procedurę wyceny przewidzianą w § 36 rozporządzenia, co oznaczało oparcie się w procesie wyceny odpowiednio, a więc wyłącznie na nieruchomościach zajętych pod drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) a nie przeznaczonych pod drogi publiczne. Brak cen transakcyjnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych uzasadnia zdaniem skarżącego zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i określenie wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na oparcie się organu II instancji na nieobowiązujących przepisach prawa i błędnej ocenie operatu.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie podkreślić należy, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności.
Oceniając zatem w tym aspekcie postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa.
Przedstawiona przez Ministra Budownictwa interpretacja art. 159 § 1 k.p.a. jest prawidłowa. Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo obarczenia decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu Minister Budownictwa wskazał w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości wyżej powołanej decyzji za realne.
Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97 Lex nr 43142). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie.
Zatem wskazanie przez Ministra Budownictwa, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2007 r., konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych w związku z którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji wystąpiło, należy ocenić za wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji.
Na marginesie należy podnieść, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. Udowodnienie istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę nastąpi w dalszej części postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.