Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania K. S. i K. Z., decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K. S. i K. Z. wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ działka nr [...] mieści się w liniach rozgraniczających ul. [...] przy skrzyżowaniu z ul. [...].
Od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r. K. S. i K. Z. wnieśli odwołanie.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] (dawna działka nr [...] o pow. [...] m2) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1977 r., w trybie art., 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę węzła [...]. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości objęte zostało decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r., z treści której wynika, że lokalizacja węzła była uzupełnieniem do decyzji Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy ulicy [...]. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z dokumentacji zawartej w aktach sprawy (pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 2 czerwca 2004 r. wraz z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą budowy ronda [...] z uwzględnieniem zakresu przebudowy wraz z liniami rozgraniczającymi) wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] usytuowana jest w liniach rozgraniczających ulic [...].
Ponadto z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W., co potwierdzone zostało podczas oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2005 r.
Zdaniem organu, przedstawiony stan faktyczny sprawy świadczy więc o tym, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) ulicę stanowi droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.
W ocenie Wojewody ustalenia dokonane w toku postępowania jednoznacznie wskazują, iż obszar będący przedmiotem wniosku spełnia przesłanki wynikające z tej definicji. Organ wskazał, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających ulic wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, stwierdzając, iż nie jest dopuszczalne orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.
Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. K. S. i K. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2006 r. oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucili organowi naruszenie: art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 7, 8, 9, 107 § 1 i 3 KPA przez powoływanie się na błędne działania organu administracji publicznej jako uniemożliwiające pozytywne rozpoznanie wniosku, mimo istnienia przesłanek do załatwienia sprawy zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozstrzygnął wątpliwości podniesionych w odwołaniu.
W ocenie skarżących to, że wywłaszczona nieruchomość leży w granicach ulicy oznacza tylko, że były właściciel został faktycznie pozbawiony władztwa nad działką [...]. Decyzja lokalizacyjna i umowa z dnia [...] maja 1977 r. określały wyraźnie cel dla spełnienia którego skarżących pozbawiono własności. Tym celem była budowa węzła ul. [...] z ul. [...]. Nieruchomość wywłaszczono w 1977 r. nie dla remontu ulicy, ale dla inwestycji budowy węzła na skrzyżowaniu ulic [...]. Faktycznie zaś nieruchomość zajęto pod ulicę [...], którą po 2000 r. jedynie wyremontowano. Organy obu instancji w swoich decyzjach raz twierdzą, że nieruchomość zajęto pod ul. [...], drugi raz, że pod ul. [...] trzeci, że pod jedną i drugą ulicę. Nie został więc zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa węzła ulic [...].
Ponadto od daty wywłaszczenia do dnia remontu ulic [...], czy [...] czyli do 1999 r. minęły 22 lata. Spełnione zostały więc przesłanki zbędności wywłaszczenia opisane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym, że prace drogowe na wywłaszczonej nieruchomości prowadzone po 1999 r. nie miały nic wspólnego z celem określonym w decyzji lokalizacyjnej i umowie z dnia [...] maja 1977 r. świadczy m.in. pismo Urzędu Gminy W. z dnia 21 czerwca 2001 r. skierowane do Starosty Powiatu W. informujące, że Gmina W. do 1999 r. nie wydawała pozwolenia na budowę węzła komunikacyjnego [...]. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] stycznia 1977 r., na podstawie której przejęto działkę nr [....] utraciła moc. Okoliczność tą potwierdza również pismo z dnia 3 stycznia 1997 r. Urzędu Miasta W. Biura Naczelnego Architekta W. Decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na modernizację skrzyżowania ul. [...] pozwala na stwierdzenie, że do 1999 r. cel dla którego działkę przejęto nie został zrealizowany.
Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ obu instancji nie dokonano żadnych ustaleń dla oceny zbędności budowy węzła [...] po zachodniej stronie linii kolejowej [...], o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wyjaśniono okoliczności najbardziej istotnych dla ustalenia, czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, a mianowicie: czy rzeczywiście doszło do budowy węzła ul. [...] z ul. [...] zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. i decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r., w terminie ważności tych decyzji; jaki zakres miała budowa węzła [...]; jaki zakres miały prace budowlane objęte projektem zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. i decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez skarżących wygasła decyzja o lokalizacji inwestycji budowy węzła ul. [...] z ul. [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. Organy pominęły także istotne okoliczności stanowiące podstawę oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. że remont ul. [...] wykonany został po upływie 20 lat od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r., a do remontu tego skrzyżowania uzyskano nową decyzję o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę, a także to, iż roboty drogowe wykonane po 2000 r. nie mają nic wspólnego z celem zakreślonym w decyzji lokalizacyjnej z 1977 r. W ocenie skarżących w sprawie nie zostało zatem ustalone i wykazane, że faktycznie cała wywłaszczona nieruchomość leży w pasie drogi publicznej.
Biorąc pod uwagę przesłanki wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz datę złożenia wniosku o zwrot, decyzja powinna określić w jakiej dacie wywłaszczona nieruchomość znalazła się w pasie drogi publicznej. Powyższe ma znaczenie dla określenia, jaka część nieruchomości podlega zwrotowi, a jaka obowiązkowi odszkodowawczemu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Prezydenta Miasta W. i Wojewody Mazowieckiego, że sam fakt położenia wywłaszczonej nieruchomości w liniach rozgraniczających drogi publicznej, uniemożliwia zrealizowanie roszczenia o jej zwrot. Uwadze organów obu instancji umknęło, że linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej nie dotyczą drogi (ulicy), lecz obszaru o większej szerokości, tj. pasa drogowego, na którym mogą być usytuowane różne obiekty (m. in. zieleń przydrożna, znaki drogowe, linie elektroenergetyczne i telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, przewody gazowe i ciepłownicze), w tym także i droga (jezdnia, chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze torowisko tramwajowe, obiekty i urządzenia związane z użytkowaniem drogi, tj. odwadniające, oświetleniowe, związane z obsługą uczestników ruchu, techniczne). Wynika to wyraźnie z przepisów art. 4 pkt 1-7 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Rację ma natomiast Prezydent Miasta W. i Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że nieruchomość stanowiąca drogę publiczną nie może być zwrócona osobom fizycznym. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W doktrynie prawa i judykaturze drogi publiczne zalicza się do kategorii rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego).
Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wybudowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72).
Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji mógł odmówić zwrotu tylko tej części wywłaszczonej działki nr [...], która w chwili wydawania decyzji znajdowała się w skrzyżowaniu dróg publicznych. Rozstrzygnięcie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostało jednak poprzedzone wszechstronnym rozważeniem i oceną kwestii związanych ze statusem prawnym ul. [...] oraz przesłankami zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Okoliczność tą potwierdzają: pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], mapa (geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza budowy ronda, chodników i krawężników), ustalenia poczynione w trakcie oględzin oraz załączona dokumentacja zdjęciowa, Nie budzi również wątpliwości, że ul. [...] jest drogą powiatową, co wynika z uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 64, poz. 1623 ze zm.) - Załącznik Nr 3 ark.
11. Nie wiadomo jednak jaki status prawny ma ul. [...], na odcinku przebiegającym przez część działki nr [...]. Z powyższej uchwały wynika bowiem, że status drogi powiatowej nie jest przypisany ul.[...], lecz ul. [...] (ulicy wschodniej). W piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 2 czerwca 2004 r. dotyczącym działki nr [...] wspomniano zaś o modernizacji skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Wątpliwości te muszą być zatem wyjaśnione.
Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do tej części działki nr [...], która usytuowana jest w liniach rozgraniczających ul. [...] i ul. [....]. Po pierwsze, organy nie wyjaśniły, czy zakończona w 1999 r. budowa (modernizacja) skrzyżowania ul. [....] i ul. [...], to finał inwestycji pod nazwą "budowa węzła [...] po zachodniej stronie linii kolejowej [...]" (na której realizację nieruchomość została wywłaszczona), czy zakończenie innej, kolejnej inwestycji dotyczącej tego terenu. Nie wiadomo również, w jakim okresie nastąpiło faktyczne rozpoczęcie inwestycji, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1977 r., Nr [...], jakie w ramach tej inwestycji konkretne naniesienia na gruncie i roboty budowlane miały być, a jakie zostały wykonane, kiedy inwestycja ta faktycznie została zakończona, a jeżeli nie to czy jest nadal realizowana (cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nie).
Okoliczności tych nie wyjaśniają informacje zawarte w protokole z oględzin nieruchomości i piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 2 czerwca 2004 r. oraz załączone doń dokumenty. Z oświadczenia M. M. zawartego w tym piśmie wynika jedynie, że na podstawie pozwolenia budowlanego z [...] stycznia 1999 r. przeprowadzono w ramach kolejnego etapu modernizację skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], a w dniu 20 lipca 1999 r. nastąpiło odebranie zadania oraz przejęcie go w utrzymanie i eksploatację. W skardze zaś wspomniano, że prace budowlane zatwierdzone pozwoleniem budowlanym z 1999 r. prowadzone były na przedmiotowej nieruchomości w ramach inwestycji, objętej decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1977 r., Nr [...]. Wątpliwości te winny być więc wyjaśnione celem ustalenia, czy możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy może wystąpiła przeszkoda do zwrotu przewidziana w art. 229a tej ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.