Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku Z. B. dnia [..] kwietnia 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] maja 2009 r., nr [..], odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [..] orzekającej, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O. zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Miasta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [..] stwierdził, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O., składający się z [..] izb o ogólnej powierzchni użytkowej [..] m2, zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż aktem notarialnym z dnia [..] czerwca 1977 r. Rep.A [..] została ustanowiona odrębna własność lokali, w wyniku czego Z. i W. małżonkowie Z. zostali właścicielami objętego zaskarżaną decyzją lokalu, w którym zamieszkują. W ocenie organu, z uwagi na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.- Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz.
- 84) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. Nr 26, z 1974 r.) przedmiotowy lokal nie podlegał przepisom o szczególnym trybie najmu lokali.
Wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2008 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [..] odmówiło wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji Z. B. do żądania jego wszczęcia, wobec tego, że nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna.
Natomiast wnioskiem z dnia [..] grudnia 2009 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu dnia [..] 05.2009 r. nr [..] odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..].08.1977 Naczelnika Miasta O. Wnioskodawczyni zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 10 § 1 kpa, art. 217 § 2 kpa oraz przepisu ustawy o własności lokali.
Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, podnosząc w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa.
Zdaniem organu żądanie Z. B. dotyczące wszczęcia postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] nie może wywołać skutku ponieważ w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Z. B. nie legitymowała się żadnym prawem do tego lokalu i nie wykazała swojego interesu prawnego. Z tego bowiem, iż Z. B. była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] nie wynika, że przysługuje jej przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu. Legitymacji do działania w postępowaniu nadzorczym wnioskodawczyni nie może też opierać na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku (w innym lokalu), w którym lokal ten się znajduje. Z aktualnego na dzień [...] marca 2009 r. wypisu z rejestru gruntów wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [..] obręb [..], położonej przy ul. [..] w O. są: A. B. G. w [..] części, K. Z. w [...] częściach, L. T. Z. w [...] części oraz R. Z. w [..] części.
Udziały w nieruchomości gruntowej (działce nr [...]) związane są z odrębną własnością lokali mieszkalnych, z których lokal nr [..] stanowi wyłączną własność R. Z., natomiast lokal nr [...] stanowi współwłasność A. B. G. K. Z. L. T. Z. oraz R. Z. W ocenie organu zarzuty naruszenia art. 217 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali są bezpodstawne, bowiem w decyzji nr [...] w ogóle nie dokonywano merytorycznej oceny decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] 08.1977 r. nr [..], a decyzja z dnia [..] maja 2009 r. miała charakter wyłącznie formalny zatem nie mogła naruszać wspomnianych przepisów.
Wnioskiem z dnia [..] kwietnia 2010 r. Z. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze i komentarzach przyjmuje się, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy wszczęcie takiego postępowania jest z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych niedopuszczalne. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy podanie o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego.
Zatem żądanie dokonania czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [..] sierpnia 1989 r. sygn. akt [..]), jednakże dnia [..] sierpnia 1992 r. na mocy umowy darowizny (akt notarialny Repertorium Nr [..]) Z. B. swój udział wynoszący [..] części lokalu nr [..] przekazała bratu R. Z.. Z faktu, iż Z. B. była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] nie może ona aktualnie wywodzić przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu. Legitymacji do działania w takim postępowaniu wnioskodawczym nie może też opierać na okoliczności faktycznej, jaką jest zamieszkiwanie w budynku, w którym lokal ten się znajduje.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. B.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż w toku trwającego ok. [..] lat postępowania administracyjnego w sprawie przed różnymi organami naruszono następujące przepisy: art. 10 § 1 kpa, art. 35, art. 75 kpa, art. 86, art. 87 kpa, art. 217 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o potraktowanie jej jako strony postępowania, albowiem stosownie do treści art. 336 kc jest ona posiadaczem samoistnym lokalu nr [..] na parterze o powierzchni [..] m2 z przylegającym tarasem i strychem nad lokalem oraz na piętrze lokalu nr[..], o powierzchni [...] m2, z przylegającym [..] W ocenie skarżącej w decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] przedstawiono stan niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy wynika, że istnieją dwa różne domy, dom wykreowany przez powyższą decyzję składający się tylko z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych i dom rzeczywisty, wybudowany w 1938 r. składający się z [..] samodzielnych lokali mieszkalnych.
Nadto skarżąca zaakcentowała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, orzeczenia kolegium powinny zapadać po przeprowadzeniu rozprawy, czyli z udziałem zainteresowanej strony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy ppsa).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Poddana pod osąd Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu, z dnia [..] 04.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. z dnia [..] maja 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [..] sierpnia 1977 r. orzekającej, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku przy ul. [..] w O. zajmowany przez Z. i W. Z. nie podlega przepisom o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej.
Nie może budzić wątpliwości, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa.
Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.
Uwzględniając przedstawione wyjaśnienia Sąd stwierdza, iż organ w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie samoistne innego lokalu w tym budynku co podnosi skarżąca, takim tytułem nie jest. Z. B. jest wprawdzie spadkobierczynią Z. i W. Z. (dawnych właścicieli spornego lokalu), ale swój udział spadkowy w 1992 r. zbyła na rzecz brata R. Z. Natomiast jak słusznie podnosi organ to, że wnioskodawczyni była w przeszłości współwłaścicielką lokalu nr [..] w O. przy ulicy [..] nie stanowi, iż posiada ona aktualnie przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego lokalu.
Należy zaznaczyć, że legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego organ ustala według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W rozpatrywanej sprawie, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawczyni nie wykazała żadnego interesu prawnego.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie, podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania a dopiero na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.