Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. Decyzją tą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. [...], którą stwierdzono nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Ww decyzją Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...], obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.
T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A., dalej "Skarżący" wnieśli pismem z [...] lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Skarżących decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (D.U. 1990, Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa", poprzez wydanie jej w sytuacji gdy nieruchomość której decyzja dotyczyła nie stanowiła [...] maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz nie zawiadomienie o sprawie i niedoręczenie decyzji stronie (naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a.; niedoręczenie decyzji T. S., naruszenie art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji, które nie pozwala na jej kontrolę.
Zdaniem Skarżących nieruchomość została bezprawnie przejęta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U.1945, Nr 3 poz 13), dalej "dekret". Potwierdza to wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2005 r. [...] [...] i wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2005 r, [...] [...], dalej "wyrok ustalający". Przyznano, że księgi wieczyste nie odzwierciedlały rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości jednak to nie zwalniało Wojewody [...] od zbadania czy stan ten jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym.
Organ, rozpoznając sprawę przyznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) stawało się z dniem wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jeżeli nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych lub prawnych była ona wyłączona z komunalizacji. Istotny był stan na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. Zdaniem organu skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa gmina która w wyniku komunalizacji staje się właścicielem danej nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji.
W niniejszej sprawie z karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej część decyzji komunalizacyjnej wynika, że tytuł Skarbu Państwa wynikał z zapisów w księdze wieczystej [...]. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. wynikało że podstawą ujawnienia Skarbu Państwa było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] stycznia 1959 r., odpis decyzji Ministra z [...] kwietnia 1959 r. Orzeczeniem tym stwierdzono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność B. P., J. M., E. z C., W. S., H. M., Z. M. ze S., O. ze S., J. ze S..
Z zapisów w księdze wieczystej nie wynika aby tytułem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa były przepisy dekretu o reformie rolnej. Były nimi przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. nr 17, poz. 70 z 1958 r.). Organ nie kwestionuje, że działka o nr ew. [...] powstała częściowo z nieruchomości należącej w udziale [...] części do poprzedniczki prawnej skarżących, ale organ administracji orzekał na datę 27 maja 1990 r kiedy to w księdze wieczystej figurował Skarb Państwa.
Zdaniem organu skarżący nie wykazali się żadnym dowodem który potwierdzałby ich tytuł prawny do nieruchomości. Nie jest nim wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U: 2017, poz 1007). domniemuje się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to wiąże organy i sąd. Domniemanie to nie może być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. A jedynie w procesie w trybie art. 10 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości) organ stwierdził, że stan ten został ustalony w sposób prawidłowy.
W tym świetle, zdaniem organu, skoro skarżący nie posiadają tytułu prawnego do ww nieruchomości, nie przysługuje im legitymacja czynna do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i dlatego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć, co prawidłowo uczynił Minister.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. Zarzucili naruszenie:
- - art. 7, 8, 28, 77, 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej oraz losów nieruchomości od daty przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej do daty komunalizacji, zaniechania zebrania dostępnych dowodów oraz błędną ocenę zebranych w sprawie dokumentów; błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługują żadne prawa do nieruchomości a zatem nie przysługuje im przymiot strony postępowania; zaniechanie wyjaśnienia istotnego dla wydania rozstrzygnięcia obecnego stanu prawnego nieruchomości.
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. i 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i błędne uznanie, że Skarb Państwa nabył własność nieruchomości objętej żądaniem wniosku w okresie po [...] września 1944 r do [...] maja 1990 r na podstawie innego zdarzenia prawnego niż to jakie zostało wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne.
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdzają, że działka ewidencyjna nr ew. [...] powstała z parcel gruntowych wchodzących w skład spadku po babce skarżących, co do których wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2005 r. [...] [...] przesądzone zostało, że nie zostały one przejęte na mocy reformy rolnej. Organ pominął, że działka ewidencyjna nr [...] powstała z podziału działki o nr ew. [...], która powstała z parcel gruntowych [...] z [...]. Parcela ta została przeniesiona do KW [...] na podstawie mapy uzupełniającej z projektem podziału działek w obrębie [...] położonych między ulicami [...],[...],[...] i [...] w [...] l.skł. geodez. [...] z [...] września 1978 r. Z księgi wieczystej nr [...] wynika wprost, że przekształcenie parcel zostało tam wpisane w 1978 r. Jak wynika z wpisów w dziale I tej księgi przedmiotowa parcela gruntowa została odłączona z [...] gdzie był ujawniony Skarb Państwa jako właściciel na podstawie dekretu o reformie rolnej.
Wniosek – w związku z wykonaniem którego doszło do ujawnienia przedmiotowej parceli w KW [...] dotyczył odłączenia i wpisania w księdze wieczystej KW [...] całego szeregu parcel z różnych ksiąg gruntowych, które łącznie utworzyły działkę o nr ew. [...]. Następnie dokonano podziału tej działki na działkę [...] która została przeniesiona do nowej księgi wieczystej nr [...]. Zmiany wynikały ze zmian geodezyjnych, a nie własnościowych. Powołane przez organ orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1959 r. nie dotyczyło poprzednika prawnego skarżących a tym samym nie została jego mocą wywłaszczona. Z przedłożonych przez Skarżących dokumentów wynika, że nieruchomość [...] została bezprawnie przejęta na podstawie przepisów o reformie rolnej a wyrok ustalający pozwala na stwierdzenie, że przejęcie to nie powinno mieć miejsca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ naruszył art. 7, 77 § 1, 8, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone przez organ postępowanie jest niepełne gdyż organ nie dokonał oceny dowodów w postaci dokumentacji geodezyjnej i opinii geodezyjnej, które miały istotny wpływ na ocenę czy skarżącym przysługiwała legitymacja czynna w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. wszczęcie postępowania uzależnione jest od wniosku strony. Stroną jest podmiot, który wykaże, że ma interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne korzyści (uprawnienia ale i obowiązki). W niniejszej sprawie, jak zresztą wskazywał sam organ, strona musi wykazać stosownymi dokumentami, że to nie Skarbowi Państwa a stronie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego następnie mienia.
Skarżący swe prawa wywodzą z wyroku SO w [...] z [...] kwietnia 2005r., w którym Sąd ten ustalił, że wymienione w nim parcele budowalne nie podpadały pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U. R.P. nr 3, poz. 13/45), dalej "dekret", kwestionując tym samym zapisy w księgach wieczystych z których wynika podstawa prawna wpisu Skarbu Państwa.
Niniejsza sprawa dotyczy działki o obecnym nr [...] obręb [...]. Tytuł prawny Skarbu Państwa na datę wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające -27 maja 1990 r. wynika, zdaniem organu, z orzeczenia wywłaszczeniowego Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1959r. oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. nr 17 poz. 70 z 1958 r. Z zapisów tych nie wynika aby tytuł nabycia przez Skarb Państwa wynikał z dekretu o reformie rolnej.
Aby prawidłowo rozstrzygnąć kwestię legitymacji czynnej skarżących jako następców prawnych K. z H., w świetle uzyskanego przez nich wyroku ustalającego organ powinien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń co do pochodzenia działki o nr ew. [...]. i tego czy nie nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które dawały podstawy do wpisu Skarbu Państwa na innej podstawie prawnej niż to wynika z zapisów w księgach wieczystych wobec istnienia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Nie jest tak, jak wywodzi organ, że obalenie tego domniemania możliwe jest jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 10 tej ustawy.
Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko temu domniemaniu jest zagadnieniem prawa cywilnego co istotnie oznacza, że nie jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14). Oznacza to jednak tyle, że to sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego a nie administracyjnego. Wbrew wywodom organu obalenie tego domniemania nie następuje wyłącznie na podstawie art. 10 u.k.w.i.h. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy.
Sąd w tym zakresie w pełni podziela te poglądy doktryny i orzecznicze, z których wynika, że strona może w postępowaniu przed sądem powszechnym (nie tylko w trybie art. 10 u.k.w.i.h) obalać domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h gdy jest to przesłanka do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. Stanisław Rudnicki Własność nieruchomości Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283, wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. I OSK 1909/15, wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 6’504/16, wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r.,I OSK 2205/14).
Strony postępowania w związku z tym uzyskały wyrok ustalający, z którego wynika, że określone w nim parcele nie podlegały działaniu o reformie rolnej.
Organ w takiej sytuacji, badając legitymację czynną skarżących, powinien ustalić czy rzeczywiście w świetle tych ustaleń, doszło do obalenia domniemania z art. 3 ust. U.k.w.i.h. To bowiem skutkowałoby przyjęciem po stronie skarżących istnienia legitymacji czynnej.
Odnosząc te wywody do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, że organ uznał, że działka o nr ew. [...] została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1959 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.). W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że nieruchomość ta podlegała działaniu reformy rolnej i wyrok ustalający nie ma wpływu na treść zapisów w księdze wieczystej.
Orzeczenie wywłaszczeniowe [...] stycznia 1959 r., na które powołuje się organ dotyczyło parcel [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Jak wynika z dokumentacji geodezyjno-hipotecznej sporządzonej na potrzeby sprawy o ustalenie, działka [...] powstała z gruntów wchodzących w skład [...], które obejmowały m.inn. [...] o pow. [...]. [...] podzielono następnie na [...] (pow. [...] ha),[...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. (podział z 1978 r.). Parcela [...] wraz z innymi ([...], [...], [...], [...], [...] i [...]) utworzyły ostatecznie [...] działki: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow [...] ha. Oznacza to, że działka nr [...] została utworzona m.in. z parceli [...], pochodzącej z [...], co do której wypowiedział się Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z [...] kwietnia 2005 r. stwierdzając, że parcela [...] o pow. [...] ha czyli w całości nie podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. Potwierdza to zaświadczenie z ksiąg wieczystych z [...] czerwca 1946 r., z którego wynika, że nieruchomości objęte m.in. [...] co do których jako jedna ze współwłaścicielek ujawniona była K. z H. została przejęta przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej.
Skoro całość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w drodze dekretu o reformie rolnej to nie było podstaw do kolejnego wywłaszczenia. Tym bardziej, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1959 r. nie została wymieniona ani K. z H. ani parcela [...].
W związku z tym organ powinien dokonać, na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno hipotecznej ustaleń czy rzeczywiście orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1959 r. mogła zostać objęta nieruchomość stanowiąca współwłasność poprzedniczki prawnej skarżących, a obecnie odpowiadająca działce o nr ew. [...].
Zwrócić także powinien uwagę na znajdujące się w aktach sprawy (co prawda w xero) zaświadczenia z ksiąg wieczystych, mające moc dokumentów urzędowych:
- - zaświadczenie z [...] czerwca 1946 r. z którego wynika, że nieruchomości objęte m.in. [...], co do których jako jedna ze współwłaścicielek ujawniona była K. z H. została przejęta przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej.
- - zaświadczenie z [...] października 1999 r.;
- - zaświadczenie z [...] grudnia 1999 r. z którego wynika, że księga gruntowa [...] obejmowała parcelę [...].
Dokumenty te powinny być ocenione zgodnie z art. 80 K.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze ocenę prawną Sądu i ustali przede wszystkim na podstawie dokumentacji geodezyjnej i dokumentacji z badania ksiąg wieczystych – z postępowania przed sądem powszechnym oraz znajdujących się w aktach zaświadczeń, stan faktyczny i prawny nieruchomości odpowiadającej obecnej działce o nr ew. [...] i oceni czy ww wyrokiem ustalającym nie doszło do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. Ponieważ ustalenia w tym zakresie są skomplikowane i wymagają wiedzy specjalistycznej być może konieczne stanie się zwrócenie się do biegłego sądowego J. P. (o ile jest jeszcze biegłym lub wykonuje tego rodzaju działalność w zakresie badania ksiąg wieczystych) o wyjaśnienie wątpliwości co do przekształceń własnościowych na datę komunalizacji.
Wobec braku ustalenia przez organ istotnych okoliczności sprawy przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 28 i 105 § 1 K.p.a Zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. w ogóle nie może być na tym etapie postępowania oceniany gdyż organ dokonywał wyłącznie formalnej oceny wniosku w aspekcie legitymacji czynnej skarżących. Na tym etapie postępowania w ogóle nie mógł odnosić się do przesłanek merytorycznych uzasadniających lub nie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).