Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d. [...] i [...] będącej częścią gospodarstwa rolnego pochodzącego z [...] cz. dz. nr [...] o pow. [...] m2.
Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", ustalił na rzecz A. S. oraz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za część przedmiotowej nieruchomości obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność W. Decyzja powyższa stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało wypłacone.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. A. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazując, że rzeczoznawca majątkowy, który na potrzeby postępowania wycenił nieruchomość, następnie dokonał korekty tej wyceny, w efekcie czego nowa wartość nieruchomości stanowi 260% poprzednio wyliczonej. Dokonanie korekty dokumentu stanowiącego podstawę wydania decyzji uzasadnia natomiast konieczność zmiany samej decyzji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. i wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o błędną wycenę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa. Merytoryczna weryfikacja operatu szacunkowego nie leży bowiem w zakresie obowiązków i kompetencji organu prowadzącego postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które w tym zakresie posiada biegły rzeczoznawca majątkowy.
W przypadku gdy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej zastrzeżenia lub wątpliwości powinna, zgodnie z art. 157 ugn, przedłożyć organowi przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu. Wojewoda wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji szczegółowo zbadał operat szacunkowy z dnia [...] października 2006 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. C. i nie dopatrzył się uchybień w sposobie sporządzenia wyceny.
Organ nadzoru uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez osobę uprawnioną, której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidywanych prawem formach, a w szczególności przez stosowne orzeczenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód na określoną w nim wartość nieruchomości i zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i strony tego postępowania mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności, dotyczących wartości nieruchomości.
Na skutek odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. i wskazał, że A. S. nie wskazał żadnej wady decyzji Prezydenta W., która stanowiłaby podstawę stwierdzenia jej nieważności. Podnoszony natomiast przez wnioskodawcę fakt, że po dacie wydania kwestionowanej decyzji sporządzono inne wyceny przedmiotowego gruntu na wyższe kwoty nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Minister zauważył, że operat szacunkowy, na który powołuje się A. S., nie dotyczy gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], co wyraźnie w nim zaznaczono. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że organ przyznający odszkodowanie bada prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie kwestionując sporządzonej przez biegłego wyceny. Wskazał przy tym, że sporządzony w sprawie operat realizuje pod względem formalnym wymogi prawne, uwzględnia stan i przeznaczenie nieruchomości, uwarunkowania prawne, a wyliczenie nie zawierają błędów. Tym samym, zdaniem Ministra, mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Ministra Infrastruktury jak i decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. Decyzjom tym zarzucił błędne ustalenie faktów oraz błędną ocenę dowodów w sposób rażąco naruszający przepisy prawa.
Wskazał ponadto, że jego zdaniem sporządzenie innych wycen po dacie wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, mające istotny wpływ na treść i zakres końcowego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].07.2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2010r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...].12.2006r. r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],o powierzchni [...] m 2.
Przypomnieć należy,że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie.
Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a tym samym w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym).
W sprawie niniejszej skarżący A. S. nie wskazał żadnej konkretnej wady decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...].12.2006r., która stanowiłaby podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłanki wymienione w treści art.156 § 1 kpa.
Przepis ten obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji:
- 1. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości
- 2. wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
- 3. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną
- 4. skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie
- 5. niewykonalnej w dniu jej wydania, gdy ta niewykonalność ma charakter trwały
- 6. takiej, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą
- 7. zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa
Skarżący nie zarzucił zaistnienia, którejkolwiek z wymienionych wyżej enumeratywnie przesłanek, podniósł jedynie, że po dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...].12.2006r. sporządzone zostały inne wyceny przedmiotowego gruntu w których wskazano wyższe kwoty jego wartości.
Fakt ten nie stanowi zdaniem sądu, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.
W doktrynie prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dotyczy ono przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (wyrok NSA z 4.07.1996. IISA 1621/95, z dnia 31.01.1994r, IISA 771/93, z dnia 09.09.1989, IISA 1249/97). Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21.10.1992r., V SA 86/92 i V SA 435-466/92)
Z uwagi na szczególny charakter stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 kpa konieczne jest aby badana decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty była dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie, a wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.
Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie o charakterze rażącym ma miejsce gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, a sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją jest oczywista.
Szczególnie istotnym jest, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może naruszenia tylko takiej normy prawnej, która nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, warunkiem uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, gdyż tylko w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów lub ich nieodpowiednim zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy norma prawa wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny. (NSA z dnia 13.06.2007 I OSK/996).
Tym samym zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nie może być podstawą do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa, obwarowanego sankcją nieważności, a spór co do wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 02.02.2006, II OSK 489/05)
Brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Podstawą jej wydania był operat szacunkowy sporządzony, stosownie do treści art. 7, przez rzeczoznawcę majątkowego K. C. w dniu [...].10.2006r. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy dokonała wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Operat szacunkowy został ponadto sporządzony w oparciu o - obowiązujące wówczas - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (D.U. Nr 207, poz.2109), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. (D.U. Nr 196, poz.1628), oraz w oparciu o Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych z 2004r.
W toku postępowania strony nie kwestionowały jego treści, nie przedstawiły dowodu przeciwnego w postaci innego operatu, a także nie wnioskowały o jego weryfikację w trybie art.157 cyt.ustawy przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Od zapadłej decyzji nie zostało wniesione odwołanie w ramach którego możliwe byłoby podnoszenie ewentualnie tych kwestii, które są obecnie przedmiotem skargi.
Wbrew treści zarzutów sformułowanych przez A. S., brak jest podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły fakty i oceniły dowody. Argumenty, że " urzędnicy dokonali zmiany wyceny gruntu" co przesądza, że " wcześniejsza wycena była nieprawidłowa" oraz,że " dokonanie nowej wyceny jest naruszeniem prawa" nie zasługują na aprobatę.
Jedynie na marginesie podkreślenia wymaga, że wskazany przez skarżącego, późniejszy operat wyceniający sporną nieruchomość sporządzony został dwa lata później, jego przedmiotem była nieruchomość o powierzchni ponad [...] m2, a nie jak w kwestionowanej decyzji działka o powierzchni [...] m2.
W ocenie Sądu organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadził istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je ocenił mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego oraz obowiązujące przepisy prawa. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie nie można jej podważyć, stanowisko swoje organ umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie uchybia także przepisom prawa w tym art.7, 77 i 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- - ---------------------- 5 6