Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.O. i M.A., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r., nr [...], o odmowie wyjaśnienia treści orzeczenia.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. M.O. i M.A. wystąpili o wyjaśnienie wątpliwości co do treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r., nr [...], poprzez wyjaśnienie czy orzeczenie to obejmowało dawne nieruchomości hipoteczne "[...]".
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Prezydent [...] odmówił wyjaśnienia treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M.O. i M.A. podnosząc, że zaskarżonym rozstrzygnięciem pozbawiono ich możliwości ochrony konstytucyjnego prawa własności.
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] maja 2020 r.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w myśl art. 113 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Natomiast zgodnie z art. 126 k.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio również do postanowień.
Wojewoda podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ administracji może na podstawie omawianego art. 113 § 2 k.p.a. rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia. Organ nie rozstrzyga zaś wątpliwości strony powstałych na tle interpretacji i przepisów prawa. Oznacza to, że organ ma w tej kwestii ograniczone pole działania wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przy tym wyjaśnienie nie może w żaden sposób nadrabiać braków decyzji - tak osnowy, jak i uzasadnienia.
W ocenie organu, istotnym jest również to, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. W tym trybie nie można więc domagać się wyjaśnienia zagadnień nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia ani żądać od organu udzielenia odpowiedzi na pytania strony wykraczające poza treść i zakres wydanej decyzji. Instytucja ta nie służy zatem do uzupełniania na żądanie strony decyzji co do rozstrzygnięcia (osnowy), do czego właściwy jest tryb przewidziany w art. 111 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego, organ uznał, że wyjaśnienie wnioskodawcom wątpliwości co do treści orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1953 r. - poprzez wskazanie, "czy orzeczenie obejmowało dawne nieruchomości hipoteczne "[...]" - nie stanowi zagadnienia, które może być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli M.O. i M.A. wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uznanie, że odpowiedź na pytanie, czy orzeczenie z 1953 r., obejmowało dawne nieruchomości hipoteczne "[...]", nie mieści się w zakresie art. 113 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przyczyną złożenia wniosku o wyjaśnienie treści orzeczenia z 1953 r. jest chęć uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie działek położonych w [...], nr ewidencyjne [...] i [...], obręb nr [...], które były własnością ich poprzedników prawnych, a obecnie stanowią ich własność.
Skarżący wskazali, że ww. działki zostały objęte decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2015r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej która, o ile dotyczy nieruchomości osób fizycznych, przenosi prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. To z kolei uruchamia postępowanie odszkodowawcze na rzecz jej dotychczasowych właścicieli. W postępowaniu, objętym powyższą decyzją przyjęto, że zgodnie z orzeczeniem z 1953 r., działki nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa, a więc brak jest podstaw do wypłaty byłym właścicielom (a obecnie skarżącym) należnego odszkodowania.
W ocenie skarżących, nieruchomości objęta wnioskiem (a więc i ww. działki) nie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z 1953 r. (ani na żadnej innej podstawie), ponieważ orzeczenie to nie obejmowało nieruchomości hipotecznej "[...]".
Skarżący podnieśli również, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści orzeczenia w żądany sposób nie stanowi kontroli jego legalności, nie zmieni orzeczenia ani go nie uzupełni. Nie wymaga również postępowania wyjaśniającego, ani interpretacji przepisów prawa. Podobnie też złożony wniosek nie jest pytaniem o elementy niezawarte w orzeczeniu, ale o to, czy dany element (nieruchomości wskazane we wniosku) był zawarty w orzeczeniu z 1953 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wyjaśnienia treści orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy mająca podlegać wyjaśnieniu treść mieści się w instytucji wyjaśnienia decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a.".
Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Powołany przepis przewiduje możliwość dokonania przez organ, na wniosek strony, objaśnienia treści decyzji budzącej wątpliwości. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji decyzji, odnosząc się do jej uzasadnienia jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. Ponadto, w zakresie wstępnych ustaleń organu wyjaśniającego leży stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni. Powołana instytucja dotyczyć może zatem uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji).
Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16, LEX nr 2276059). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, LEX nr 137799).
W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli o wyjaśnienie wątpliwości co do treści orzeczenia o wywłaszczeniu z 30 kwietnia 1953 r. poprzez wyjaśnienie czy orzeczenie to obejmowało dawne nieruchomości hipoteczne "[...]". Po analizie treści przedmiotowego orzeczenia z 1953 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że mająca podlegać wyjaśnieniu treść nie mieści się w instytucji wyjaśnienia decyzji, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Jak już bowiem wskazano wyżej, wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma jedynie służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, to wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, możliwość udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli istnieją obiektywne wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie decyzji nie może bowiem zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, bo ta inicjowana jest innymi środkami. Tym samym, za niezasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a.
Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, o nieprawidłowości zaskarżonego postanowienia nie może świadczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r., sygn.. akt II OSK 2001/17. W powołanym wyroku sąd odwoławczy, na kanwie sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji o lokalizacji linii kolejowej, wskazał bowiem jedynie na możliwe tryby cywilne i administracyjne, w tym tryb wyjaśnienia treści orzeczenia, których wszczęcie skarżący mogliby rozważyć celem doprowadzenia do weryfikacji podstawy wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela spornych nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.